近日，国务院办公厅发布了《关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》(以下简称《通知》)。《通知》提出的主要目标是：“十三五”期间，我国的户籍人口城镇化率年均提高一个百分点以上，年均转户1300万人以上。到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%。

新型城镇化的核心就是“人的城镇化”。应该说，改革开放以来，我国的城镇化取得了举世瞩目的成就。城镇人口由1978年的1.7亿人增加至2015年的7.7亿人，平均每年增加1500万人左右；与此同时，城镇人口占全部人口比重由1978年的17.9%提高到2010年的49.68%。2011年，中国城镇人口比重首次超过50%，达到51.27%；到2015年，进一步上升到56.1%。

不过，鉴于目前我国的城镇化率指标主要是指常住人口的城镇化程度，不仅包括户籍人口，还包括了在该城市居住半年以上的非户籍人口。因此，如果仅按照户籍人口来统计的话，我国目前户籍人口的城镇化率仅有39.9%，与常住人口城镇化率差了16.2个百分点。大量在城镇居住了半年以上，且工作生活均在城镇的人口，没有获得城市户籍人口的相同待遇，使得我国城镇化发展程度大打折扣。

导致我国户籍人口城镇化率偏低的原因有多种多样。按照“推拉理论”的观点来看，既有来自城镇内部对非户籍人口的往外“推力”，也有来自农村内部对他们的往回“拉力”。

在“推力”方面，地方政府在落户政策方面为非户籍人口设立的各种门槛和障碍，阻碍了他们成为“城里人”的愿望实现。户籍制度差异的背后是各种社会福利与权益的不同。比如，在社会保障制度方面，2015年，我国农民工“五险一金”的参保率分别为：工伤保险26.2%、医疗保险17.6%、养老保险16.7%、失业保险10.5%、生育保险7.8%、住房公积金5.5%，这与城镇职工之间存在着明显的差距。

不仅如此，一些城市为了治理交通拥堵和房价上涨问题，对非户籍人口在购车、购房等方面设置了更多的障碍，这又使得户籍制度的社会分割功能得到了进一步的强化。

在“拉力”方面，近些年，来国家出台了一系列支农惠农的政策，这就使得城镇户口的含金量相对而言有所下降。特别是现行土地制度的特殊性，使得许多地区尤其是中小城市农民不愿意以土地换户口。

据统计，我国共有县级单位2800多个，拥有全国70%以上的人口。可以说，县级地区是我国推进城镇化的重点板块。可是，在这些地方，城镇户口价值不大，农民虽然在县城买房居住，但绝大多数人却并不愿意放弃农村户口。据一项调查，84%的农民工希望进城定居后能保留承包地，67%的农民工希望能保留宅基地。

因此，要大力推动新型城镇化的进程，就必须着眼于解决阻碍城镇化进程的“推力”和“拉力”问题。在此次国务院发布的《通知》中，大大拓宽了非户籍人口落户的范围，以农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工为重点，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，还要求省会及以下城市要全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。

更为重要的是，为了更好地推动进城落户的实现，方案中还明确了10个方面的配套政策，努力解决农民进城落户关注的住房、医疗、养老、教育等问题。

而针对农民最为关心的土地问题，《通知》也创造性地提出了建立进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出机制，强调了不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。

需要提醒的是，在推进非户籍人口落户城镇的过程中，阻碍新型城镇化的“推力”和“拉力”并不会自动消失。因此，一方面必须高度重视各项相关政策的具体落实，解决地方政府在推进新型城镇化过程中的财政投入问题，调动各方面的积极性和主动性，切实让非户籍人口感受到政策落地带来的落户便利；另一方面必须加快配套政策的制定和完善，包括土地流转制度、社会保障制度、教育制度等。

只有如此，才能使更多民众享受到城镇化带来的优惠和好处，也才能使新型城镇化对稳增长、促民生的积极作用充分发挥出来。

(作者系对外经济贸易大学公共管理学院教授)