人物简介：张益，上海环境卫生工程设计院院长，上海市环境工程设计科学研究院有限公司总经理，住建部科学技术委员会委员，住建部市容环境卫生标准化技术委员会主任，上海污染场地修复工程技术研究中心主任。

　　先后负责及主持完成数百项科研、设计和工程总承包工作，均为规模、投资、影响较大，要求、标准、难度较高的重点或重大项目。担任10多个科技部“十一五”和“十二五”国家科技支撑计划及上海市重大科技专项等课题负责人。

　　不同于水体与空气污染的“可见可感”，土壤污染的隐蔽性和积累性使它更易对水体、大气、动植物和人类健康造成危害，近年来国内频发的“毒地”事件无疑是土壤污染为人们敲响的警钟——土地污染防治已刻不容缓。前不久，国务院正式印发了《土壤污染防治行动计划》，这一被称之为“土十条”的计划引发了社会、学界及产业市场的强烈关注，就这一热点，《城市化》杂志记者连线了上海环境卫生工程设计院院长张益。在谈到“土十条”对土壤污染治理市场的重要作用时，张益从自己多年的工作实践出发分析认为，“土十条”既完善了我国现行的土壤污染防治管理体系，更填补了这一领域的政策空白。但他同时表示，产业红利逐步释放的关键要点是，土壤污染治理需不断探索“谁治理，谁受益”等多样化的商业模式。

　　土壤污染重在“防”“控”

　　 《城市化》：根据发达国家经验，优先保护是避免后期治理投入量过大的关键，“土十条”也明确了“坚持预防为主、保护优先、风险管控”的原则，从而构建并完善了土壤污染预防机制。这是否可以理解为目前政策的重点方向在于风险防控，对土壤污染治理市场的开启有限？

　　张益：“土十条”是国家集多个部委、专业机构、领域专家的力量在相当长时间范围内达成的土壤污染防治的顶层指导思想和防治原则。“土十条”与以往市场中尤其是产业界的预测确实有一定出入，但这也恰恰反映出不同阶段国家对土壤污染防治领域的定位与把控。

　　“坚持预防为主、保护优先、风险管控”是“土十条”的核心原则，我认为，可以简要地将它总结为四个字，一是“摸”，也就是摸清土壤污染的“家底”；二是“防”，即对现有土壤污染进行有效的预防；三是“控”，通过工程、管理等技术性措施，最大限度地控制土壤污染风险。“土十条”在这些方面分别设置了三个时间节点，一是到“2018年底前查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响；2020年底前掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况。”二是“到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定。”三是“到2030年，全国土壤环境质量稳中向好”“到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。”四是“治”，前几项工作完成后，按照“轻重缓急”促使未达到要求的土壤达标。

　　以往，人们认为有污染就一定要治理，但显然“预防为主、保护优先、风险管控”对时下这一阶段更为适用，对此，我们可以理解为，目前土壤污染防治的重点方向是“防”和“控”，从预防和管控的角度，区分轻重缓急，防止风险的发生，这是符合我国基本国情的。预防为主并不是不做修复，因为我国确实存在数量巨大、已经被污染的土壤需要修复，但近期在修复项目中投入的资金一定不会像市场所预期的那样多。当然，无论如何，对那些污染严重或要开发利用的地区、敏感区域，是一定要进行修复的。

　　探索多样化的商业模式

　　 《城市化》：您此前曾提到，我国土壤污染治理行业在政策、法规、标准、资金、技术、商业模式等领域都还不够成熟，您认为“土十条”的出台能在多大程度上解决这些问题？

　　张益：从政策的角度看，“土十条”是土壤污染防治领域的顶层设计，填补了这一行业的政策空白，确立了土壤污染治理行业的发展原则，并将我国土壤污染防治的现状及近期、中期要做的工作进行了梳理，制定了明确的“时间表”。从法规角度来说，“土十条”谈到了大家最为期盼的土壤污染防治领域专项法律——《土壤污染防治法》。当前，我国已启动对该项法律的立法工作，且有望在两年左右时间内出台。在标准问题上，主要涉及的是管控标准，目前，主管部门和环保产业协会等机构已开始着手相关标准的制定，同时，我国在土壤污染治理标准方面并非空白，国家和地区层面均有相应的标准，接下来需逐步对现有的标准加以完善。

　　从资金方面考虑，土壤污染治理领域的资金来源目前仍以国家引导资金为主，但事实上资金的投入应是多渠道的，除中央财政的引导资金外，还应包括地方财政配套资金和污染企业筹措的资金，因为企业造成了污染，就有责任承担治理资金。按发达国家的经验，政策性的基金也是土壤污染治理资金的重要来源，例如，美国的超级基金就可以解决部分土壤污染问题。最后，社会资本也可以进行土壤污染治理。我国目前的现状是主要以中央财政资金为主，少量地方配套资金为辅，污染企业资金及社会资本的投入较少，这代表着，资金问题仍有待解决。“土十条”对污染治理资金来源的描述虽相对笼统，但也提到了“加大财政投入”及造成土地污染的企业将付出哪些代价等内容。

　　相较于资金问题，技术问题是相对乐观的，因为在这一领域欧美等发达国家有十分成熟的经验可供我们参考、使用，且这些技术已经过改良，更适合中国的国情。然而，一项技术从引进到全面推广需要一定的时间，虽然目前我们已培养了一批技术人才，掌握了相对成熟的设备和技术应用，但相关的成功案例仍然十分稀缺，有待于进一步归纳、总结并加以传播。

　　最后是商业模式问题。我国的土壤修复商业模式还处于起步阶段。在商业模式上，“土十条”紧密地联系《环保法》，强调“谁污染，谁治理”的原则，这确实是最重要最根本的一个原则。商业模式与资金来源密不可分，从国内的实践看，污染治理的资金大多来源于中央财政、各委办局或地方财政补贴，在这种情况下，主要应以按政府采购形式来购买服务完成治理，也就是说，由政府或企业按“第三方治理”模式，委托有资质、有经验、有条件的机构完成治理。同时，我们也可以借鉴欧美国家的商业模式，利用超级基金等商业模式进行污染治理。当然，也可以利用社会资本开展土壤治理，但社会资本进入要让它“有利可图”，如何在投入的基础上有所产出，是不断深化这一模式的关键。

　　事实上，单一的“谁污染，谁治理”并不适合利用社会资本，因为它无法为社会资本带来收益，在此基础上，我们还应探索的是“谁受益，谁治理”或“谁治理，谁受益”模式。这种模式基于两点内容：一是“谁污染，谁治理”虽非唯一答案，但本身并无不妥，二是很多重污染企业都是传统型企业，不少正面临停产、搬迁、去产能的过程，在企业效益不高的情况下，很难拿出钱来治理土壤污染，若一时找不到污染的“罪魁祸首”或遇到“冤有头，债无主”，“谁受益，谁治理”模式就会凸显优势。以传统企业为例，我国的很多传统企业都“退二进三”到了工业园区内，通过园区管委会或地方土地储备中心可以变更原有厂址土地的用途，如将工业土地变为商业或住宅土地，用途不同土地的价值也就不同。例如，上海面粉厂倒闭后，原有厂房变为了文化创意中心，甚至酒吧、办公楼，倘若非要让原主人实施土壤修复，在既没有能力又没有动力的情况下，很难达成目标。在土地已卖给“下家”的情况下，完全可以依靠后来的“主人”投入修复资金。从法律上来说，这也是购买土地后的一种连带责任，且土地被治理得越好，就会有更好的用途和价值。因此，作为“谁污染，谁治理”的补充，“谁受益，谁治理”或“谁治理，谁受益”的商业模式非常值得探索。

　　“土十条”为第三方治理预留市场空间

　　 《城市化》：您曾提出，引入“环境污染第三方治理”机制应是今后土壤修复行业的发展趋势。“土十条”提出了“土壤修复工程责任单位要委托第三方机构对治理与修复效果进行评估”，并“放开服务性检测市场，鼓励社会机构参与土壤环境监测与评估”。这是否说明土壤污染防治的“第三方治理”已成为现实？

　　张益：“第三方治理”这一内容涉及多种形式：如果是污染企业出资、政府牵头，那么就一定需要第三方的加入；如果是政府出资，并完全通过政府采购平台采购，则可以不需要第三方；如果是基金出资，那么在使用之初就会对是否采用第三方服务做出规定。由此可见，出资方不同，采用的治理方式就可能不同。

　　就国内的发展趋势看，土地污染治理采用“第三方治理”的可能性究竟有多大？首先，在土壤污染防治问题上，我们确定的原则是“谁污染，谁治理”，也就是说，造成土壤污染的企业要承担治理责任。但绝大部分污染企业并没有修复技术，依靠自身力量无法承担修复任务，此时，就需要政府加以指导，按相关标准和土地的使用要求，在政府采购的范围内选择可以承担土壤污染治理的机构实施治理，这就是第三方治理模式。从这一角度看，“第三方治理”确实有非常大的市场空间。但令人担心的问题是，那些真正造成污染的企业在已关闭、已搬迁、或者主体已发生变更或产能正在萎缩的情况下，难以承担出资压力，拿不出钱来进行土壤污染治理，进而使资金来源无法保障。因此，“土十条”虽然为第三方治理提供了发展空间，但到底能释放出多少资金总量，确实无法预估。

　　“土十条”中也提到“放开服务性检测市场，鼓励社会机构参与土壤环境监测与评估”的条款，这也属于第三方治理范畴，因为土壤污染治理是非常宽泛的概念，包括设计、执行、检测、评估等诸多环节，并非只是简单的土壤修复。同时，对于土壤污染的“防”和“控”以及改变污染土壤的用途等内容来说，其实都能以第三方治理的模式加以操作。

　　总体而言，“土十条”是以顶层设计为出发点的国家政策，在未来执行过程中还需各个委办局及地方政府不断出台配套政策，使整个体系更加完善。此外，虽然我国土壤污染防治的标准和技术均已有一定基础，但仍有较大的提升空间。在法律、法规上，则期待《土壤污染防治法》来填补空白。最后，虽然“土十条”为资金来源与商业模式指明了出路，然而对企业和机构来说，仍不“解渴”，期待探索出更多的资金来源和商业模式，从而促使土壤污染防治领域逐步走向成熟、完善。