户籍人口城镇化率加快提高

　　“户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度。”在十八届五中全会上，习近平总书记对“十三五”《建议》“户籍人口城镇化率加快提高”的目标做出说明。习近平指出，按照常住人口计算，目前我国城镇化率已经接近55%，城镇常住人口已达7.5亿，“问题是这7.5亿人口中包括2.5亿以农民工为主体的外来常住人口，他们在城镇还不能平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房等方面的公共服务，带来一些复杂的经济社会问题”。

　　户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间相差约2.5亿人，这一数据最早是由城市化委员会于2012年发布的。城市化委员会主任、原建设部总工程师金德钧对比委员会发布的《2012年中国城市化率调查报告》“截止到 2012 年底，我国的户籍城市化率是35.33% ”，与国家统计局发布的常住人口城镇化率为52.57%的数据后指出，二者“相差达17.24个百分点，涉及人口约2.5亿人。这些人不全是农民工，但是绝大部分是农民工。他们虽然生活在城镇、被统计在城镇人口中，然而他们的身份认证和社会保障等都是游离在城市之外的。”金德钧认为，应当赋予农民工平等的市民身份、尊重他们为城市发展做出的贡献，“将这些在城市有稳定就业和居住的外来人口逐步登记为城市的居民户口，使他们平等地享受就业、教育、医疗、社保、住房等基本的公众服务”，“只有认真地解决了这2亿多进城农民工的市民化，才算得上真正实现了人的城市化，也才能真正提高我们国家城市化的质量”。

　　《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》早已提出，到2020年，中国“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”——这一目的与《建议》“户籍人口城镇化率加快提高，是要加快落实中央确定的使1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标”正相吻合；而1亿农业转移人口落户城镇，正是《建议》“推进以人为核心的新型城镇化”，“深化户籍制度改革”的重要内容：“促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务”。

　　国务院发展研究中心副主任王一鸣对此做出分析：“‘十三五’是一个新阶段的开始，随着农业人口转移规模的缩减，大量吸纳转移人口的压力可能会减轻”，同时“满足人的高质量城市生活的需求”、“满足人们进入城镇后更高的生活质量”等方面的要求会提高，因此未来5年有一个很重要的任务就是“向以人为核心的城镇化转型”，使农业转移人口“能够进入城市的生活体系”，“享受与城市居民的同等待遇”。

　　正如王一鸣所说，“实现1亿农业转移人口市民化，完成身份转变”这一目标的意义远不止数字增长这么简单。有评论人员表示，过去10年我国的城镇化率主要靠农民工支撑，随着劳动年龄人口转为负增长、人口红利消失，我国城镇化增速有减缓趋势，城镇化步伐应该由注重数量增长转向重视质量提高，“1亿人落户城镇”对稳定劳动力供给和培育现代产业工人队伍都有重要意义。更有评论称，长期以来户籍对人力资源流动的限制、农民工落户的实质性困难，在很大程度降低了中国劳动要素的分配效率和经济增长效率，同时也增加了社会的不稳定因素，此次《建议》明确提出“加快提高城镇化率，相信会在很大程度上缓解户籍制度带来的各种问题”。

　　发挥城市群辐射带动作用

　　从“十一五”规划“把城市群作为推进城镇化的主体形态”、“十二五”规划构建“二横三纵”城市群格局，到“十三五”《建议》提出的“优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群”，发挥城市群的作用始终在新型城镇化发展战略中占据着较大的比重。对此，“十三五”国家发展规划专家委员会成员、清华大学公共管理学院院长薛澜认为，未来5年“城镇化将以城市群模式带动中小城市发展推进”，“真正实现人的城镇化”。

　　城市群将成为“十三五”时期的区域发展主推手。中科院地理资源所区域与城市规划研究中心主任方创琳表示，伴随中国城镇化与工业化进程的不断加快，“城市群地区已经成为今天和今后经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区，也是我国生产力布局的增长极点和核心支点，具有将各种生产要素流动汇聚与扩散的功能”，“若干重点经济区即是重点城市群地区”。对于未来城市群建设的重点，方创琳认为，应着重推进“六大一体化，即区域性产业发展布局一体化、城乡统筹与城乡建设一体化、区域性市场建设一体化（打破过去的市场分割，实现市场要素自由流动）、基础设施建设一体化、环境保护与生态建设一体化，以及社会发展与社会保障体系建设的一体化”。

　　构建城市群一体化格局将如何辐射带动周边区域的发展？中南大学公共管理学院教授、中南大学地方治理研究院执行院长许源源分析称，在我国未来5年的区域发展总体战略中，“一带一路建设、京津冀协同发展、长江经济带将会涵盖我国几乎所有的区域”。他以长江中游城市群为例指出，长江中游城市群的主要优势在于其区位，“它是联结东西、沟通南北的未来核心区域”，“长江中游城市群以武汉为核心，环长株潭城市群是其中的一个重要发展极”，“环长株潭城市群要通过制度创新、技术创新与文化创新，将机械制造等第二产业、传媒服务等第三产业的优势进一步发挥出来，引领中游城市群甚至全国，带领中游城市群走出国门”。

　　《建议》中虽只提及京津冀、长三角、珠三角、东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原8大城市群，然而在具体实施过程中，需要引导建设的城市群并不局限于此8个。城市化委员会委员、中国区域经济学会副会长肖金成表示，“规划并未点出，但外界较为认同，也是需要引导建设的”是包括辽中南、山东半岛、海峡西岸、关中等在内的20个城市群。关于城市群规划的进展，方创琳透露，如今“哈长、成渝、海峡西岸3个跨省城市群规划正在加紧编制中，今年年底前有望陆续推出”。