习近平总书记在指示中反复强调耕地保护、农地流转的重要性，他说，要“像保护大熊猫一样保护耕地”。而在具体改革实践中，他又指出，“既要加大政策扶持力度、鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥”。——贯彻落实国家政策法规应与地方实情相结合，顶层设计、政策方针给出改革大方向，但是不应忽略地方土地现状，强制执行；改革应“循序渐进”、稳扎稳打，一味追求速度的改革是不可持续的。

　　那么，农村土地改革下一阶段该怎么走？改革前路在何方？我们从习近平总书记的指示中，或许可以提炼出几项关键要素：

　　完善土地承包法律法规

　　2015年5月17日，中央财经领导小组办公室副主任韩俊公开透露，《农村土地承包法》正在修订中。十一届三中全会后，农村土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分置”，这一改革举措极大调动了农民生产积极性；在2014年11月下发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中，中央第一次提出“在坚持农村土地所有制前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置的新格局”。这一文件确定了农村改革的基本方向，为农村土地制度改革定下基调。

　　《农村土地承包法》的修订目的之一，就是从法律上明确“三权分置”以及各项权属的性质、权能。“三权”要分置，首先必须明确权属。张英洪指出，农地的集体所有权不能变更，不能搞私有化改革；农民享有土地承包经营权“长久不变”，即承包权永远归农户所有，拥有承包地的农民若进城务工无法自己经营，可将经营权以合作社、分红等方式流转给他人，这是农用地的“三权”。通过改革完善法律法规，农村土地经营权或可抵押、融资、贷款，“这在以前都是不可以的”，而要推进改革，首先要为农地“确权”。张英洪说，“现在土地确权还没确完”。

　　农地“确权”的确有诸多问题需要厘清。比如土地承包期限问题，韩俊曾于2014年12月发文表示，“如果不设承包期限，土地承包经营权则逼近集体土地所有权，容易误读为推行土地私有。”又有学者认为，应“虚化集体所有权，将土地财产权利完全交给农民”。对于土地承包权究竟属于“债权”还是“物权”，至今仍存争议，而这也使土地承包法律法规有了进一步完善的空间。

　　健全监管和风险防范机制

　　2015年4月24日下发的《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》提出，要“充分认识加强工商资本租赁农地监管和风险防范的重要性”，“加强工商资本租赁农地规范管理”，“健全工商资本租赁农地风险防范机制”，“强化工商资本租赁农地事中事后监管”，各地要“及时组织力量对工商资本租赁农地进行全面核查，依法进行规范，引导农村土地经营权健康有序流转”。

　　为保护18亿亩耕地红线，耕地转换成建设用地关卡重重。张英洪介绍，流转耕地搞经营“本身不可能”，但是有些工商资本会“变相占用”，比如流转几千亩土地发展观光农业；企业看中政府倾向农村的政策和土地的增值潜力，抢先下乡流转土地，之后将地“储存”撂荒，等待土地升值转手等。——农村土地流转乱象丛生，致使农业生产风险加大。张英洪指出，“现在因为监管不到位，造成很多问题”，“国家要增加社会资本进入土地的门槛”。

　　农业部部长韩长赋表示，“现代农业发展缺资金、缺人才、缺先进管理理念，推进传统农业向现代农业转变，工商资本进入农业是必要的”，“关键是要建立‘五项制度’，即建立上限控制制度、分级备案制度、审查审核制度、风险保障金制度、事中事后监管制度”。通过建立“上限控制制度”限制企业下乡租地的时间和面积，通过建立“风险保障金制度”（社会资本参与土地流转必须先交纳年流转租金3—5倍的保证金作为“风险保障金”）提高社会资本的准入门槛等，可以有效缓解城市工商资本下乡带来的风险；建立“分级备案制度”、“审查审核制度”、“事中事后监管制度”等，则是对监管机制的健全，可将风险“防患于未然”。

　　目前，湖北省武汉市已经有两个区在试点“风险保障金制度”，既可防止企业因经营不善中途退出，影响农户的租金收益，又可防止企业擅自改变土地用途。若企业擅改土地用途，保障金可作为处罚金；若企业对土地从事掠夺性经营，损坏地质，保证金可用作土地复耕费。

　　加强乡镇农村经营管理体系建设

　　2014年1月，国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，提出“2014年及今后一个时期”，农业农村工作要“深化农村土地制度改革”，“构建新型农业经营体系”，“改善乡村治理机制”。

　　乡镇农村经营管理体系要改革，土地改革仍是重点。2014年，陕西省榆林市公布农经管理机构业务开展情况，展开的五项主要工作“农村三资管理”、“土地流转管理和农村土地承包经营权确权登记”、“土地承包经营纠纷调解仲裁”、“新型农业经营主体的培育”、“农村经济各类指标的统计及上报”中，土地流转、土地确权等土地改革工作居重要位置；据公布数据，榆林市定边县开展农村土地承包经营权确权登记工作的专项经费为12万元，横山县进行土地确权登记工作的专项经费为20万元。2015年，河北省重点推进的四项农村经营管理改革——“加快土地确权登记颁证工作”、“引导土地经营权有序流转”、“加快培育新型农业经营主体”、“积极开展股份制改革试点”中，也有两项涉及土地改革。

　　关于农村经营管理体系建设中土地管理体系建设的方式，各地提出的措施也多具有地方针对性，比如河北省将“发展多种形式适度规模经营，鼓励发展土地股份合作，允许农民以承包经营权入股发展产业化经营，大力发展土地托管”；湖北省则将“稳定完善土地承包关系，积极推进农村土地经营体制机制创新”列为2015年农村经营管理工作重点，强调要“全面推进土地确权登记颁证工作”、“加快完善农村承包土地流转服务体系”、“着力健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系”；湖南省发布的“2015年农村经营管理工作要点”也提出，要通过“稳步推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作”、“建立农村土地经营权有序流转引导机制”、“抓好农村土地承包仲裁工作”等方式来“创新农村土地流转管理服务体制机制”。