自十八大明确提出走“中国特色新型城镇化”道路的新要求后，“新型城镇化”就成为舆论关注的焦点。“新型城镇化”“新”在哪里？这条路该怎么走？2015年2月4日，国务院印发《国家新型城镇化综合试点方案》，确定在江苏、安徽两省和宁波等62个城市（镇）开展试点。那么，试点究竟要“试”些什么？

　　一试 农村转移人口市民化成本分摊机制

　　2014年7月30日，国务院出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出要“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口”，“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。这次户籍改革的目标是，到2020年，让1亿农业人口实现“城市梦”。而仅在新型城镇化综合试点省之一的江苏，就有800万农民有望在6年内落户城市。

　　《中国农民工市民化——社会成本视角的研究》作者张国胜博士认为，“目前，农民工市民化进展的缓慢，表面上是户籍制度、就业制度、社会保障制度、城乡土地制度等二元体制改革的滞后，但根本的原因还是改革这些制度需要付出相应的社会成本。”

　　就农业转移人口市民化的成本，江苏省财政厅的测算数据是：农业转移人口市民化仅社会保障（养老、医疗、最低生活保障）和保障性住房、就业及子女教育四项，就需要3—4万元／人的成本；若以人均3万元计算，那么800万待落户转移人口需要地方财政新增投入2400亿元。

　　怎样解决这样一笔高额成本？安徽、江苏、福建晋江、广东东莞等多个试点都原则性地提出了政府合理负担、企业依法负担和个人自愿负担的成本分担机制。其中，江苏省提出了三条具体的路径：

　　第一，建立规范的政府举债融资体制，构建多元化城市基础设施和公益设施建设等投融资机制；重点探索通过政府和社会资本合作（PPP）等方式参与城镇化项目建设的有效途径，规范和鼓励企业通过PPP等模式进入公用事业特许经营领域。——分化政府公共设施建设的负担；

　　第二，初步建立以尊重农民意愿为前提，以保障农村宅基地用益物权为核心，地籍清楚、产权明晰、流转有序、收益分配合理的新型农村宅基地制度；创新城乡土地管理制度，建立健全土地承包经营权流转激励机制，引导土地向新型农业经营主体流转；创新农业现代化发展体制机制，到2020年全省新型农业经营主体适度规模经营比重达到60%。——通过土地流转提高农村土地的经济效益；

　　第三，创新城市群区域协调发展机制，探索形成以科学合理调整行政区划为基础的层级少、机构精、效率高、成本低的城市设置机制；调整扩容发展两至三个大中城市，可以考虑通过县市改区成为大中城市，如此可整合提升区域基础设施、公共资源的利用效率，增强对周边的辐射带动能力。

　　对于常住转移人口，江苏省将只保障“基本公共服务”，使进城农业人口能够公平、公正地享受医疗、养老、最低生活保障、子女义务教育等市民待遇，居民购房、就业培训、社会保险等则需要企业和个人承担部分费用。

　　二试 完善多元化城镇化投融资体制

　　据专家测算，2014—2016年我国城镇化投融资总需求将达到25万亿元，其中资金缺口达11.7万亿元。致力于中国城镇化研究的联合智库——“城市中国计划”发布的《探索更为高效的地方政府投融资模式》项目报告也指出，在未来城镇化过程中，如果政府债务控制在60%以内的安全负债空间，预计到2020年，城镇化基础设施建设资金缺口将达20万亿元。
长期以来，我国城市建设实行的是高度集中的政府投资管理体制，以土地资源融资、财政税收、银行贷款等传统融资模式为主。然而新型城镇化是个长期工程，城镇化率要达到70%至少需要15—20年的时间。随着城镇化建设的推进，主要依靠政府的政策性金融支持、银行信贷与市场融资的传统融资模式已经难以承载城市扩容的庞大资金需求，构建多元化的、适应中长期投资特点的投融资体系变得至关重要。

　　对此，《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》在顶层设计中作出了政策性的方向引导：“把地方政府债务纳入全口径预算管理，编制公开透明的城市政府资产负债表，建立健全地方政府债券发行管理制度，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道；依据城市规划编制城市基础设施建设规划和融资规划，针对不同项目性质设计差别化融资模式与偿债机制；理顺市政公用产品和服务价格形成机制，放宽准入，完善监管，制定企业通过政府和社会资本合作（PPP）等模式进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。”

　　此次城镇化试点城市分布在东、中、西部的不同地区，其中既有财政充盈、市场化筹资机制较为完善的沿海城市，又有财力较弱、市场化投融资机制尚在摸索的西部后进地区。各城市经济发展水平存在差异性，因而在试点工作方案中也作出了不同的部署，如：

　　浙江省宁波市将“争取省级发债资金向本市倾斜”，同时“引导社会资本参与城镇化建设。编制《民间资本进入城镇化重点项目引导目录》，明确合作方式、回报预期和运营模式；制定实施《宁波城镇基础设施特许经营管理办法》，创新投融资模式；设立城市发展基金，引入金融机构和战略投资者”，并通过“深化国资国企改革”的方式，“推进国有企业‘瘦身强体’，探索设立国有资本投资运营公司”；

　　黑龙江省齐齐哈尔市在“争取省级发债资金向本市倾斜”、“大力发掘PPP模式”、“积极争取、吸引社会资本参与城市公共设施建设运营”以外，还将“创新农村金融产品，推行土地承包经营权抵押、农村集体资源使用权抵押、预期收益权抵押、大中型农机具和不动产产权抵押‘四权抵押’贷款，拓宽新型农业经营主体融资渠道”；

　　广西壮族自治区柳州市则将“创新发展多层次的产业投融资体系”，“重点以产业园区为载体创新投融资模式，全方位立体推进产业投融资发展；稳步开放产业园区基础设施建设项目投资、建设、管理和运营市场，鼓励多种资金以多种方式投资建设产业园区；鼓励产业基金和风险基金进驻，争创‘新三板’试点园区；政府充分发挥服务功能，完善交易平台建设，健全完善社会信用和担保体系等基础服务建设”。

　　三试 改革农村宅基地制度

　　对城乡结构有深入研究的经济学家华生指出：“城市化的核心就是土地，城市化就是农民进城换了一个地方去住，就是换了一块土地去住，这是本质。”中国有1.68亿外出农民工，这些农民工原有的宅基地、承包地或被低价征收，或长期空置。人员流动性和土地配置灵活性之间产生冲突，与之相关的制度便有了改革的必要。

　　2012年，十八大报告首次提出要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，并依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权。2013年11月召开的十八届三中全会在“赋予农民更多财产权利”方面，也提出要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。

　　这些政策为之后的农村宅基地制度改革标明了原则和范围，《国家新型城镇化综合试点方案》中有关农村宅基地的部分，也将以此为依据：

　　江苏省开展国家新型城镇化综合试点的总体目标之一便是“初步建立以尊重农民意愿为前提，以保障农村宅基地用益物权为核心，地籍清楚、产权明晰、流转有序、收益分配合理的新型农村宅基地制度”；

　　重庆市主城九区不仅将“在率先推进户籍、地票、农村产权制度等系列改革的基础上”，“改革完善农村宅基地制度”，“建立以人为本、科学规范的农村宅基地管理制度”列入开展国家新型城镇化综合试点的总体目标，而且提出了“完善农村产权制度”的主要任务，表示要“充分尊重进城落户农业转移人口意愿，保障其对承包地、宅基地、林地等有关权益，以市场化方式处置‘夹心房’、‘连体房’等问题”；

　　河南省洛阳市的政策是，“允许农业转移人口在保留农地承包权、宅基地使用权及集体经济收益权的基础上落户”，“自愿进行宅基地和承包地流转的本市户籍农业转移人口对保障性住房具有优先租用权或购买权”；

　　此外，浙江省嘉兴市、湖北省宜城市、贵州省安顺市、福建省莆田市等试点地区都将 “加快农村宅基地确权登记和颁证工作”，“明确宅基地权能”，并“拓展各项权能实现形式”，其中，江西省樟树市的目标是，“到2017年，全市农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权‘五权’登记率达到60%，2020年‘五权’登记率达到100%”。

　　四试  建立新型行政管理模式

　　“我国之所以编制国家新型城镇化规划，是因为我国有一些制度阻碍城镇化自然发展。由于城乡制度分割，特别是建立在城乡户籍制度基础上的社会待遇、福利的差异化，阻碍了发展要素的自由流动。”国家发改委发展规划司司长徐林说。目前，经济快速发展、人口急剧增长的经济强镇，其社会管理和公共服务方面的权限，因受制于传统的行政层级和架构的掣肘，无法获得应有的突破，于是在《国家新型城镇化综合试点方案》中，出现了“撤镇设市”的新型行政管理模式探索。

　　从《方案》中可以看到，此次仅浙江省苍南县龙港镇、吉林省安图县二道白河镇两地成为“镇改市”国家试点。事实上，新型行政管理模式的建立并不是只有“镇改市”一种形式。《方案》公布的“试点主要任务”明确提及，“探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式”目的是“探索更加精干、高效的组织构架和行政体制”，“实现经济社会更好更快发展”。

　　以副省级城市青岛市为例，青岛市开展国家新型城镇化综合试点的总体目标之一是，“小城市行政管理体制创新率先突破，实现‘小政府、大服务’，构建‘大职能、宽领域、少机构’的大部制管理体制，推进小城市试点，基本建立统一的市场监管和综合执法体制。到2016年，市和区（市）机构精简10%，人员编制压缩5%”，其推进行政管理体制改革创新的主要举措有二：

　　第一，选择符合条件的建制镇实施“镇级体制、县级权限”小城市试点，实施扩权强镇改革，赋予县级行政审批、监督服务等管理权限，探索镇级综合执法新模式。允许以大部门制为前提，优化机构设置和人员配备；

　　第二，探索“政府管理、公司运行”的法定机构管理模式，在董家口经济区、龙泉汽车产业功能区等试行“理事会—管理局”双层管理架构的法定机构试点。理事会负责履行重大事项的决策职能，管理局具体负责日常管理和运营，对理事会负责。

　　新型行政管理模式并无定式，大连市提出要“探索建立机构精简、人员精干、层级扁平、分工明晰、机制灵活的新型管理架构，形成‘小政府、大服务、高效率、低成本’的新型行政管理体制”；石家庄市准备“建立市域综合管理体系和县改市城市‘一级政府、三级管理’体系”；山东省德州市、湖南省株洲市、四川省泸州市等则要“将符合条件的县有序改市”。

　　“县改市”比“镇改市”有着行政体制上的可施行性，吉林省安图县已经对“行政管理创新、行政成本降低的设市模式”作出了制度上的改进与探索，通过“推行大部制改革，对机构职能部门进行优化重组，减少机构设置。理顺权责关系，加快形成精干高效的政府组织体系”；“建立扁平化管理模式”，“减少行政层级、提升管理效率、强化社区自治”；“创新社区行政管理体制”，“推进以楼栋为单位的网格化管理”等方式，逐步摸索可复制、可推广的“县改市”施行方案。

　　五试  创新城乡发展体制机制

　　“到2020年，中法武汉生态示范城形成常住人口45万人的规模，成为引领武汉市及周边地区走绿色、低碳、高端、可持续、能推广的城镇化道路标杆。武汉经济技术开发区与汉南区实现‘政区合一’，契合四化同步发展的行政管理体制基本形成。”这是武汉市开展国家新型城镇化综合试点的总体目标之一。“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源”，要想实现新型城镇化的稳健、长远发展，达成试点地区所预期的目标，首先要从根本上改革制度，创新城乡发展体制机制。

　　十八届三中全会提出，必须“健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。这是对城乡一体化发展体制机制作出的顶层设计，也是新型城镇化综合试点过程中的指导思想和行动指南。据此，武汉市将以“产城融合、城乡融合”为核心，综合推进行政管理等体制机制创新，具体方案如下：

　　第一，在中法武汉生态示范城建立政企分开的城镇化开发管理体制，按照“全域规划、产城融合、生态新城、城城对接”的理念，完善绿色、循环、低碳发展的体制机制，融合中法两国在城市规划设计、建造和管理领域的可持续发展技术和经验，切实推进以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承。——完善生态示范城的体制机制；

　　第二，促进开发区与行政区融合，探索有条件的开发区向城镇型政区转型。探索行政服务市场化改革。以工业化促进城镇化，推进两区在空间上融合、功能上互补，实现两区规划、基础设施、产业布局、生态保护、社会事业、领导体制等“六个一体化”发展。——实现行政区与开发区体制机制的融合。

　　创新城乡发展体制机制并非简单的行政体系改革，它包括“城乡发展一体化体制机制、城乡规划编制和管理体制机制、农业现代化体制机制、城市‘多规融合’制度、城市生态文明制度、城市社会治理体系，以及新型城镇化标准体系建设和创新城市、智慧城市、低碳城市、人文城市建设”等多项内容，各试点地区也将根据自己的实际情况作出改革与探索。

　　比如对于“六个一体化”内涵，江苏省就有着与武汉市不同的定位，该试点地区将持续推进“城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理”的“六个一体化”，以“实现城乡协调发展和共同繁荣”，同时“健全城乡统一的商品流通、市场监管、标准制定、社会保障等制度机制，促进土地、技术、资本、劳动力等要素在城乡间平等交换、自由流动配置”。