探索和完善居住证制度，是今年全国两会上备受瞩目的一个热点话题。李克强总理在政府工作报告中提出，“抓紧实施户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口，以居住证为载体提供相应基本公共服务，取消居住证收费。”

    政府工作报告提出的这个户籍制度改革方向，在去年12月国务院法制办向社会公开征求意见的《居住证管理办法（征求意见稿）》中，也有明确的体现。该意见稿规定，公民离开户籍地到其他城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以申领居住证；居住证持有人可与当地户籍人口享受同等的免费接受义务教育、平等劳动就业等基本公共服务，并可逐步享受同等的就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利。

    全国人大代表、北京市政法委书记杨晓超透露，北京的居住证制度今年将出方案，北京不会靠行政命令去限制人口，暂住证将在居住证制度实施前设定退出执行时间。全国人大代表、上海市市长杨雄介绍说，上海已经出台以积分制为主的居住证制度，执行情况和预期非常吻合，现在上海市持有居住证的人约为17万人，上海将按照中央的要求，进一步完善居住证制度，根据不同积分提供阶梯式的就学、就医等公共服务。从实施多年的暂住证制度到作为暂住证“升级版”的居住证制度，从居住证的“福利含金量”逐步向户口本看齐，到居住证持有人将来申请本地户口，每一步都见证了城市化进程的足音，体现了社会发展进步的逻辑。现在，居住证制度将从一些地方的试点扩大到全国推行，有必要对居住证制度涉及的关系、利益进行一番梳理，以便全面认识居住证制度在户籍制度改革中的重要性，在推进户籍制度改革的总体要求下，构建积极稳健、均衡良性的居住证制度。

    关于外来人口在城市享受公共服务和权利保障，社会上、网络上一直有一些情绪化、民粹化的声音，抽象强调公民的自由迁移权，要求城市包括大城市为外来人口提供与户籍人口同等标准、毫无差别的服务与保障。这种声音的出发点没有问题，但对城市管理的困难、压力和复杂性估计不足，也忽略了城市社会从历史到现实的延续性。如果说政治的最大技巧是妥协，那么公共政策的最大技巧就是平衡，只有在各种关系、各方利益之间达成相对的妥协，找到比较接近的平衡点，这样的公共政策方具有科学性与可行性，也才能得到多数人的认可与支持。

    在完善居住证管理、深化户籍制度改革的问题上，需要在以下三个方面把握基本的平衡。其一，把握外来人口贡献与城市提供服务保障之间的平衡。在全国范围内实现公共服务和权利保障一体化、均等化，居民从户籍地流动到任何一个城市，都能自动享受到与其他城市同等的服务与保障，这只能是一个终极的理想。现实中，一个居民从户籍地流动到另一个城市，他应当在这个城市享受公共服务和权利保障，是因为他通过工作、纳税、缴社保和消费，为这个城市作出了一定的贡献，以此“换”来城市为他提供服务与保障。外来人口为城市作出的贡献有大有小，城市为他们提供的服务与保障也有多有少，两者之间通过互动博弈，实现居民贡献与服务保障之间的动态平衡。

    其二，把握城市化进程带来的人口集中与城市资源承载能力之间的平衡。城市是人群聚集的结果，大城市、特大城市聚集人口的能力既是与生俱来，更是与日俱增，由此引发交通拥堵、空气污染、治安混乱、水电气供应不足、贫民窟泛滥等“大城市病”，这在许多国家包括发达国家的城市化进程中，已有沉痛的教训。有鉴于此，居住证管理应当实行“分而治之”，对小城镇、中小城市的人口流动应重在放松，并可适度引导人口集中，对北京、上海等大城市、特大城市的人口集中则应适度调控，避免人口“超载”导致城市资源严重匮乏，避免城市化进程因人口、资源关系严重失衡而跑偏翻车。

    其三，把握户籍人口权益与外来人口权益之间的平衡。城市户籍人口中，有的是土生土长的本地人，有的最初也是外来人口，后来落户成为户籍人口，他们都是城市的“原住民”，是城市人口的存量，外来人口则是城市人口的增量。在服务供给与权益保障的排序上，应当尊重历史，考虑“先来后到”，以“原住民”优先，夯实存量（主要体现公平），外来人口其次，优化增量（主要体现效率）。在此基础上，通过政府、社会和全体居民的持续努力，逐步增进外来人口的权益，才能从“原住民”与外来人口的权益保障平衡中，不断接近并最终实现两者权益保障的一体化。