人与土地是城镇化过程中的两大核心要素，既紧密关联又相互制约。工业化进程中，城镇化有效释放了人口红利和土地红利，通过要素资源的重新配置激发了经济发展的活力。然而，随着城镇化进程的推进，受土地制度的束缚，人与土地被割裂的现象日益凸显，并衍生出了一系列问题。如何在城镇化过程中，以人为本地推进土地制度改革，已成为破解城镇化进程的社会矛盾、进一步释放城镇化动力、提高城镇化水平与质量的关键之所在。

　　不同城镇化人群与不同属性的土地相联系，涉及不同的土地制度，需区别对待

　　从人的发展角度考察，以人为本的新型城镇化包括三个发展层次：制度性和两栖型城镇化、生存和发展能力的城镇化、福利和生活质量的城镇化。不同城镇化人群，在推进新型城镇化过程中，与不同属性的土地相联系，涉及不同的土地制度，需区别对待。一是，对农村居民，在农业产业化、外出就业等推动下，农村居民具有“不弃地、人进城”的诉求，合理的农村土地流转制度，将有利于释放农村居民城镇化的动机，形成新的城镇化动力，因此，土地制度创新需着重考虑承包权与经营权分离、流转等问题。二是，对近郊农村居民而言，在城镇扩张进行国有化征地过程中，农村居民在失地后被动进行身份城镇化的同时，必须同时考虑其就业等生存、发展能力的城镇化，着重解决以农民权益合理保障为核心的征地制度创新问题。三是，对用地功能实质上已实现城镇化，但土地属性仍为农村集体所有的“城中村”居民，虽已在某种程度上实现了生存发展能力的城镇化，但迫切需要通过提升所在地段的基础设施配套、公共服务等城市性，来实现服务和生活质量上的城镇化，需要着眼于创新土地国有化的征地制度、土地流转制度以及土地经营的市场化机制，实现土地的统一规划利用和效率提升。

　　然而，在现实城镇化过程中，受土地要素的影响，三个层面城镇化进程均受到限制和束缚，亟须推进土地制度的深化改革和创新。以人为本推进城镇化中的土地制度改革，可着重从以下几方面入手。

　　创新农地流转体制机制，促进农村产业化经营，释放新型城镇化的新动力

　　探索农地所有权、承包权、经营权分离的农地流转新机制，是破解土地对农村居民的束缚，释放人口城镇化活力的基本途径。首先，要在积累、总结试点成功经验的基础上，加快全面铺开农村集体土地的确权工作，为保障农民合法土地权益提供制度性基础。其次，要创新农用地流转制度，健全农用地流转的价格机制、市场机制，搭建农地流转公开交易平台，实现市场对农地资源的优化配置，保障流转各方主体的合法利益。再次，要通过农地的市场流转，促进农业产业化、规模化经营，促进农村土地的高效利用，促进农村和农业发展的现代化。此外，应积极探索发展农地金融，积极开展农地信托、农地抵押、农地证券、农地保险的试点工作。

　　创新征地制度，重构征地收益的补偿分配机制，提高持续保障与发展能力

　　应积极改革现有征地补偿制度，建立科学的地价评估机制，合理确定征地的补偿水平。重构征地的土地收益分配模式，创新政府、市场主体和居民间的权益协调和动态共享机制，以土地税收返还等形式确保居民的土地动态收益。积极创新征地返还集体建设用地的开发模式，通过统一规划、开发，保障村集体、失地农民获得持续的最大化收益。探索利用征地收入和土地增值收益建立农民就业、创业与发展基金，健全完善失地居民的职业技能培训体系，加大就业、创业培训力度，提升农民进城的生存和发展能力。同时，在所征土地的开发建设和产业发展中，应尽量为失地农民提供更多的就业岗位，满足其就业需求。

　　创新征地和流转制度，加快“城中村”和棚户区再开发，提升居民的城市性和生活质量

　　对全面改造的“城中村”，应着重于创新集体建设用地的国有化征地体制机制，提升居民的持续发展能力。对未能全面改造的“城中村”和棚户区，应积极探索政府与市场力量相结合的体制机制，通过开发权转移、容积率补偿等方式，为基础设施和公共服务设施建设提供用地空间，促进“城中村”、棚户区的基础设施建设与公共服务供给。积极推进集体土地经营权的集中流转，引导居民作为主体参与土地市场议价，在保障居民合法权益的基础上，实现土地利用的功能优化与效率提升。积极探索集体土地的金融物权属性，对集体建设用地的市场运作主体、股权结构、收益分成等作出明确规定，明晰集体土地的权责结构，为土地资源的优化配置提供基础。