人物简介：袁崇法，中国农村社会经济研究领域著名专家，国家发改委城市和小城镇中心规划委员会副主任、研究员，国家发改委国际合作中心规划总监，中国城市发展研究院副院长，中国国际城市化发展战略研究委员会专家委员。

　　12月4日，国务院法制办发布了《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），至此，在国内部分地区已经实施的居住证管理制度终于有了全国统一的标准，结束了各自为政的局面。作为推动城镇化建设的配套措施，居住证政策是外来人口最为关心的一项关乎切身利益的制度，《征求意见稿》发布后也立即引起了全社会的关注，其中教育、住房、医疗、就业、养老等方面的社会公共服务及福利待遇问题更成为争论的焦点。

　　就这一热点事件，《城市化》杂志记者专访了中国国际城市化发展战略研究委员会专家委员、中国城市发展研究院副院长袁崇法。在采访中他首先肯定了居住证政策对社会进步的重大意义，同时也直言，居住证制度应秉持公平的理念，摒弃那些人为设置的门槛，将平等权利交还给公民。

　　《城市化》：您如何评价新发布的《居住证管理办法（征求意见稿）》？

　　袁崇法：这是向户籍制度改革迈出的决定性与实质性一步。

　　我国的户籍改革从上世纪80年代就已经开始。1984年，中共中央一号文件发布了《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》，其中就已经涉及到了关于农民自理口粮进城落户的内容。当时正值改革开放后，市场异常活跃，市场的要素流动也随之积极起来，那时城市之间的人员流动还不普遍，但农村一些有能力或做贩运生意的人，由于在农村就业力不足，已经开始到城里打工，所以当时文件里就提出来农民可以进城落户。

　　我国的城乡户籍管理差异是历史产物。由于当时生活必需品供应不足，城市户籍管理上附着很多社会福利和分配制度，尤其是一些生活必需品也与户籍捆绑在一起。城里人通过粮票、油票、布票、工业票等等，实现生活必需品和公共福利的分配。为了保证供应，必须人人平等，无论你是干部还是普通百姓，一个月吃多少斤粮食都是定量且无差别的。而农村则完全是自给自足，商品化很低。所以在当时的历史条件下，形成了两种生活品保障和公共福利的分配制度。改革开放后随着经济的发展，生活必需品不再附着于户籍，退出了城乡户籍管理，这使得城乡之间在消费品分配制度上没有了太大的差别，剩下按照城乡户籍来划分的只有公共服务。目前公共服务的项目越来越集中，而这些公共服务如果按照现在《征求意见稿》中的制度来实施，那么大部分也将会逐渐取消城乡之间的差别。但是这距离真正的户籍改革还较远，因为只有进城的人才可以享受到优于农村的城市公共服务，不进城的农村户籍的农民，仍然享受不到这些农村没有的公共服务，这需要一步一步做出改变。

　　《征求意见稿》中提到，无论是以农民身份进城打工，还是一个城市的市民流动到另外一个城市，只要在居住地具备一定条件，其享受到当地覆盖范围内的公共服务就越来越多。当然可能还有一些方面暂不能解决，例如教育中只谈到了义务教育，不含高中和大学，因为现行的高考制度是有指标的，因此无法包含在其中。但不管怎么样，先解决已经向城市流动的部分人口，也就是已经有一段时间就业在城市，居住在城市，但又不能享受到当地提供的相应基本公共服务的人群，我觉得已经是一个很大的进步。因为有些农民进城后，已享受不到户籍所在地的农村集体提供的一些服务；有些城市户籍人户分离、异地就业的人群也享受不到自己户籍所在城市提供的公共服务。先解决这部分最急迫、最急需的人群，以问题导向式来提出解决方案，为以后城乡之间的户籍改革和经济一体化的公共服务安排都打下良好的基础。

　　另外，这一制度也有其长远性考虑。我们还正处在城市化进程中，当前人口流动一个最典型的现象就是农村人口进到城市，农村户籍人口转变为城市户籍人口是当前阶段面临的主要问题。等到我国城市化率达到70%、80%，也永远都有一部分人是处在流动状态的，在城市之间流动，这在发达国家也普遍存在。这些流动人口需要在任意一个地方都能享受到当地的基本公共服务，居住证政策可以在将来慢慢演变为建立在流动人群上的一种常态化制度。因为即使在户籍改革问题已全部得到解决后，也需要有一个制度来使流动人群的就业信息得到积累、记忆，使他过去的就业记录不因为换了地方而被一笔抹掉，这显示出一种社会公平。同时无论是城市化社会还是未来现代社会，都以市场为导向进行资源配置，在这一制度形成后，将更加鼓励市场要素充分地流动，人作为劳动力是市场中一个关键的生产要素，更需要流动起来，这样市场才有活力。这种流动就要建立在相应的制度之上，因此这一制度不光是解决目前一两个亿“候鸟”式人群的问题，也为未来城市、城乡之间人口流动设定了常态化制度，从这一意义上来说居住证政策非常有价值。

　　《城市化》：《征求意见稿》在公共服务中将住房保障排除在居住证持有人可以即刻享有的基本公共服务之外，“需要各部门和地方积极创造条件”居住证持有者才可享受到住房保障权利，这与《新型城镇化规划(2014—2020年)》中提到的“把符合条件的外来人口(农民工)纳入保障房”等政策方向是否矛盾？

　　袁崇法：这并不矛盾。因为现在我们很多地方的住房保障和相关公共服务需要地方财政来支付，并不是国家层面投资，虽然国家有统筹考虑，但主要的投入还是需要地方政府来负责。因此需要地方政府根据自己的实际能力来解决这一问题。因为即便是户籍人口解决住房保障也是需要有条件的，所以住房保障等服务，可能地方政府需要更多的投入，各个地方需要再重新设置一点条件，也是可以理解的。

　　《城市化》：在确立落户条件时，《征求意见稿》中提到不同人口数量的城市可以依据自身情况，根据相应的社保年限来进行，但对“城区人口500万以上的特大城市”只提出了指标，并未做出明确规定，对此可否谈谈您的看法？

　　袁崇法：设置缴纳社保的年限，这是很重要的一点，《征求意见稿》中提到，50万人口以下的城市社保年限不超过3年，50—100万人口的城市社保年限不超过5年，然而再到越大的城市就没有再提。这就是说，一个人在某地享受基本公共服务是和他的贡献相对应的，进小城市设置缴纳社保年限少，是因为所提供的公共服务相对较少，即便提供了，水平也相对较低，所以少一点年限；越发达越成熟的城市，提供更多更优质的公共服务，就需要做更多的义务贡献，这是合理的，也体现了公平的原则。之前很多地方办理居住证或落户提出特殊的条件，例如北京，要求学历在研究生以上，其他一些地方要大学生以上，就不太讲理，因为城市不能挑人，用人的标准应由企业来设置，而不是由城市。企业决定用什么样的人，城市不应该对人在素质上提出不同的条件，只要就业了，缴纳了社保，给城市做了贡献，无论你有没有文化，都应该得到与之相应的服务，因为城市一旦挑人，就变成了歧视。

　　《征求意见稿》中并没有强化像上海、北京等一些城市要设定什么样的具体限制，或者海归、研究生、获得创造发明获奖的、获得劳动模范的人群就有哪些特殊的待遇，我认为这是对的。虽然意见稿中没有提到，但地方政府在执行中应该会设置一些限制，如果设置的限制跟人的公平性有矛盾就是不合理的，只有缴纳社保的年限设置，才是唯一公平的原则，因为居住证的背后是当地政府提供的公共服务，而基本公共服务就是地方财政的公共开支，公共开支靠在这个城市里就业的人创造税收来支付，从这一意义而言，社保是唯一的对等要素。有可能地方政府在没有完全吃透这一精神时，会附加一些条件，但我个人认为这是不合理的，如果非要些加注特殊条件，企业可以在录用人上加以选择，但由政府设置则肯定不可取。

　　不光如此，我认为，即使是一个领导干部，例如从地方的某个省份调到北京来工作，也应该按照这一政策来执行，不能立刻就解决户籍，特别是跟随过来的家眷。因为你刚来北京一下就解决户籍，但并没有做出贡献，那么凭什么得到呢？你所享受到的是别人做的贡献，这并非在计较绝对的平均主义，因为现在是个透明的社会，人们不光知道政策的界限在哪里，还想知道政策的依据是什么，所以我认为居住证制度是历史的大大进步，把人对城市的贡献紧密的结合在了一起，但是我们多年来已经形成了居高临下挑选人才的固有观念和工作习惯，仍有很多标准和相应的配套制度没有及时跟上，因此这一政策在执行过程中难免不出现问题，但我们仍应看到它的进步性。