目前，天津市城市化率已达76.31%。尽管天津市在城市化过程中取得了不俗成绩，但也不可避免地存在一些问题，如耕地面积减少，小城镇建设缺乏资金等问题。这些日益突出的问题愈来愈制约天津市的城市化建设步伐，也驱使天津市政府根据自身发展情况，大胆探索新的发展思路。这一次，天津市华明镇无疑走在了前列。在坚持承包责任制不变，坚持农民自愿的原则的前提下，华明镇通过“宅基地换房”的形式，高水平规划和建设有特色、适于产业集聚和生态宜居的新型小城镇，一举破解了农村城市化的难题。如今，华明镇的4万农民在一样的土地上过上了不一样的生活！2008年，华明镇在全世界87个城市106项目中脱颖而出，成为上海世博园区内唯一反映农村城市化城市最佳实践区案例。

曾是典型的北方农村

华明镇位于天津市东丽区中部，紧邻滨海新区，距天津市中心区13公里。其管辖12个村，总人口41063人，1.3万户，村庄建设占地804.7公顷，并且散落分布在华明镇156平方公里的土地上。

华明镇地理位置优越，交通便捷畅达，周边环境良好。这里东连“天津滨海新区”，西靠天津市中心区，南临天津滨海国际机场，北通东三省。津汉公路、北环铁路贯穿东西，杨北公路、外环线南北并行，京津塘快速路在境内都有出入口。从镇中心区到天津机场仅5公里，到市中心仅12公里，完备的交通设施使这里成为连接天津市区与滨海新区、国际机场、首都北京以及东北三省的重要枢纽。

然而，华明镇尽管靠近市中心，交通畅达便捷，但昔日的它仍是一个典型的中国北方农村。在长期发展过程中，自然形成的村庄空间无序拓展，排水沟还被村民随意建房所阻断，以至一些排水沟因为一端（甚至两端）被堵，而成为不能通水的死沟，臭水沟，沟内倒满垃圾，臭不可闻。冬天寒风凛冽，天寒地冻，为了度过这寒冷的季节，华明镇几乎家家都盘有一个大土炕。一到冬天，整个华明镇上都弥漫着一股浓浓的煤烟味儿。

由于居住分散，建筑密度低，整个华明镇的产业空间布局杂乱分散，未能实现土地集约节约利用，就业岗位少，剩余劳动力无处安置。经济与人口的集约度很低，产业发展活力不足，农民生活水平提高缓慢，无法带动和促进华明镇农村城市化。

此时，华明镇文化活动也几乎是一片空白。全镇大多数行政村都没有图书室。乡镇基层图书室、村级图书室藏书量普遍不多，且多为一些过期过时的旧书，甚至还有上世纪六七十年代的书，群众看书难的问题没有得到根本性解决。文化活动内容缺乏创新，形式老化，公共投入不足，文化发展相对比较滞后，不能满足华明镇广大人民群众日益增长的文化生活需求。

虽然华明镇的农民早已解决了温饱问题，但他们的生活和生产状况仍令人担忧，农村社会保障发展的滞后更是使这种状况雪上加霜。在社会保障方面，华明镇的农民基本上没有办理社会保险，很多人甚至还抱着养儿防老的观念。养老院也是寥寥无几。而此时，天津市区的发展步伐却越来越快。看着日益拉大的城乡发展差距，这让华明镇的领导感到肩上的担子也越来越重！探索一条符合当地实际的发展道路，全面推进华明镇的建设和发展，让这里祖祖辈辈习惯了面朝黄土背朝天的农民也过上城里人的生活迫在眉睫。

空客A320为华明镇插上腾飞的翅膀

在经过一番思索、探讨之后，华明镇人认识到要想改变现状，必须充分发挥自己距离市区近、交通便捷这一得天独厚的优势，从土地综合整治上入手，彻底改变此前毫无规划的蔓延式发展。

很快，华明镇便迎来了一个千载难逢的发展机遇。由于空客A320项目落户天津，东丽区有五个村要整体撤村。这给华明镇随后的发展插上了腾飞的翅膀。此时，国家及天津市也连续出台一系列优惠政策，这些优惠条件成为东丽区及华明镇实施宅基地换房这一土地综合整治项目发展的一大跳板。

2005年10月11日国土资源部印发《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，天津市成为增减挂钩的试点。接着，财政部、国家税务总局支持天津滨海新区开发开放，给予高新技术企业所得税优惠政策。包括对在滨海新区设立并经天津市科技主管部门按照国家有关规定认定的内、外资高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。

海关总署针对滨海新区出台的14项措施也将对天津口岸“大通关”建设、滨海新区海关特殊监管区域建设起到有力的支持作用，同时也积极推动了加工贸易监管改革。14项措施的出台将使天津逐步实行“量体裁衣”式的海关监管制度，从而促进加工贸易的转型升级。同时，当地的政府也出台了相关优惠政策鼓励入驻当地的企业加入到城镇化发展的系统工程中来，如可以给予土地优惠，减免税收等优惠政策。

在这些天时地利的大背景下，华明镇逐步突破、创新，找到了城镇化发展的新思路——“宅基地换房”，即在国家政策框架内，坚持承包责任制不变，坚持耕地保护总量不变，坚持农民自愿的原则，高水平规划和建设有特色、适于产业集聚和生态宜居的新型小城镇。经过3年多的建设，现在回过头审视它可以发现，东丽区华明镇最初以“宅基地换房”为名的实践活动就是典型的土地综合整治。

华明镇的土地综合整治自实施以来，得到社会各界的高度关注和广泛认可，也得到了国家相关部门的肯定和支持。中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文表示，华明镇等试点小城镇的工作十分有效，符合我国保护耕地基本国策，符合整体区域发展的经济水平，符合当地的实际情况，对改善农民生活质量，保障农民权益，推进社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会起到重要的作用。天津市市长黄兴国说，以“宅基地换房”推进示范小城镇建设，是落实科学发展观，加快社会主义新农村建设，促进城乡统筹发展的有效途径，是充分发挥滨海新区“先行先试”功能的重要内容。国土资源部部长徐绍史在华明考察时也指出，“华明示范镇的建设将为城乡发展探索出一条科学、有效的途径。要把试点工作作为一件大事来抓，要建立健全各项社会保障制度，让农民享受到城市化带来的成果，使农民实现‘安居、乐业、有保障’”。

把保障农民利益放在首位

华明镇土地综合整治项目中一个重要的参与主体就是当地村民，项目涉及到村民的生产、生活等各个方面。土地综合整治项目不仅仅是简单地将农民集中到一起居住，它更强调的是农民生活方式、就业、社保等方面的维护。因此，在实施土地综合整治时，必须保护好农民各项权益。华明镇在这一方面的举措十分完善。

首先在项目前期，华明镇政府便充分考虑村民的知情权、参与权、建议权和监督权，并组织人员不遗余力地进行村民的思想教育工作。政府坚持自愿的原则，绝不强迫农民搬迁。到2008年10月，华明镇已迁入村民39860人，入住村民达到85%。

同时，华明镇政府对进城的农民也采取了一系列的保障措施。首先，对接受搬迁的农民给予合理的补贴，以降低他们进城后带来的生活成本压力。其次，实施社区股份合作制，使村集体有自主经营的实体经济，农民在产权量化的基础上取得股权收益，增加农民收入。

并且，华明镇对于农民的就业和社会保障也高度重视。目前实行的“四金”（薪金、股金、租金、保险金）政策，有效地拓宽了农民就业增收的渠道。华明镇还建立了财政供养为主，集体保障、土地保障和社会帮扶为辅的农村五保供养体制，建设区级敬老服务中心，力争全区五保老人全部实现集中供养。现在全镇从16岁至55岁的适龄人员中已有88%参加城镇职工养老保险，100%的农民上了农村合作医疗保险，农民达到规定的年龄（男60周岁、女55周岁），可以享受到平均每月470元的社会保障金。80岁以上的可享受平均每月570元的社会保障金。

全方面、多角度保护农民权益的措施有效而有力地提高了进城农民的生产、生活水平，也解决了村民的后顾之忧，实现了“人”的可持续发展。

坚持走工业集约化农业产业化之路

华明镇南依津汉公路和天津空港物流加工区，北靠北环铁路，东邻华明新家园和东丽湖旅游度假区，西接华明经济功能区。距北京市四环线120公里、天津市中心区10公里、天津港30公里、天津国际机场3公里。依托自身的区位优势，华明镇在规划设计时，除了考虑了农民生产生活的传统外，还充分考虑了经济社会发展的长远需求，科学划分居住、服务、产业等功能区，形成布局特色，实现工业的集约化发展。

由于临近滨海新区空港物流加工区，华明镇在做发展规划时为二、三产业发展留出足够空间，沿津汉公路一带预留了130公顷的经济功能区，建设运输物流服务园区，为今后产业立镇、产业兴镇奠定坚实的基础。通过土地的集约节约利用，大力发展全镇八大支柱产业，包括包装、食品、通讯电缆、电控柜、化工、编制、造纸、汽车销售及其检测维修。如今，在华明镇涌现出华明集团、有容帝康线缆公司等数家年产值上亿元的大企业。

华明镇实施土地综合整治前，许多农户已经不再以粮食生产作为生活来源，农业生产技术水平低下，产出效率不高。根据规划，华明镇实施土地综合整治后的宅基地复垦将进行设施农业的建设。设施农业是综合应用工程装备技术、生物技术和环境技术，按照动植物生长发育所要求的最佳环境，进行动植物生产的现代农业生产方式。

2008年12月20日，东丽区华明镇宅基地复垦设施农业园区开工。该复垦项目将在华明镇的原胡张庄、永和村这两个村原址上建设一座高水平的设施农业园。这也是天津市首个宅基地换房地块正式恢复耕地的项目。

华明示范镇宅基地复垦设施农业园，将重点发展高效设施农业和休闲观光农业。该园区位于津汉公路两侧，占地2126.7亩，拟建二代节能温室573栋，智能连栋温室2栋，形成生态景观带、水景生态休闲区、现代农业观光区、设施种植区、农产品加工配送区和设施葡萄区“一带五区”的新格局。园区已于2010年4月建成投产，总投资超过1.66亿元。

华明镇土地综合整治的项目得以顺利实施的关键是利用。建设用地指标对城镇和农村的建设用地进行置换，并对置换后的建设用地进行复耕，这样确保了耕地面积的不减少和质量不降低，坚持了国家保护耕地的精神。根据华明镇的统计，该镇建设涉及的12个村庄共有宅基地12071亩，建设示范镇只需要8427亩（还迁房与土地出让）就能实现还迁住宅建设和平衡建设资金，可以节约建设用地4000亩。

这种做法改善了过去农村土地地块零碎、利用率低、无法规模化经营的问题，实现了土地节约集约利用。华明镇在土地综合整治之后，土地开始向大户流转，实行大户经营，用于搞经济作物种植，发展农业产业化道路，有力地提高了华明镇的农业竞争力，并为实现小城镇的可持续发展增加了产业支撑。

一样的土地，不一样的生活

实施宅基地换房短短三年多时间后，华明镇老百姓的生活发生了翻天覆地的变化，在同一片土地上，昔日破旧的平房、狭窄的马路、污浊的环境早已没有了踪影，取而代之的是一排排规划整齐，风格统一的新式楼房，一条贯穿区域的生态绿化带，统一配套的社区服务中心、医院、学校。

相关统计数据显示：通过土地综合整治，华明镇农民的家庭财产大幅增加：根据对天津市东丽区华明镇农民置换前后的财产估价，农民原有宅基地和房屋估价2～5万元，三口之家在示范镇置换一套90多平方米住宅，价值超过40万元，增值10～20倍，使农民家庭财产大幅增加，不仅如此，为保证农民生活水平不降低，华明镇还确定了每人补偿7平方米的商业用房指标，相当于每年实现至少3000元的收入。加上为农民提供的就业机会、社会保障的，实现了缩小城乡差距，实现共同富裕的目标，达到了城乡统筹发展。

另外，华明镇通过土地综合整治，实现了生活方式的改变。过去在农村，农民生活用水是村子里的机井，做饭、取暖依靠烧煤炉子，村子里的道路、活动场地等条件都很差；现在搬进了楼房，自来水、煤气、地暖、太阳能热水一应俱全，每天吃完晚饭还可以在小区专门修建的活动场地扭扭秧歌、跳跳舞，实现了生活方式由“农民”向“市民”的转变。

华明镇的土地综合整治中，还包含重要的“土地换保障”思路，而这一思路才是对城镇化进程中失地农民唯一可靠和可持续性的安置模式。只有失地农民用土地换回了生存权，就业权、发展权和享受社会保障的权利，才能真正的实现城乡一体化的发展，才能逐步实现共同富裕。在华明镇，政府为换房的农民提供了社会保障和就业促进的各项措施。社会保障的内容主要是：居民最低生活保障、医疗保险、养老保险、住房补贴等，资金主要来源于土地征收补偿、土地出让金返还和市、区两级政府的税收返还。就业促进措施包括：面向全市企业推介、输送人才；在本区域企业安排物流、保安、保洁等就业岗位；设立新区居民培训学校，免费培训农民，开始驾驶、电焊、保洁等课程，提升农民工技能和素质，以适应城镇发展的需要。这种相对完善的社会保障体系，从根本上对农民的利益做到全面的保护。

为广大农民提供公共服务的最大难题是农民众多且居住极其分散。因为农民居住十分分散，农村公共服务共享率低，致使提供公共服务的成本就非常高。如果能让农民相对集中居住，则可大大提高公共服务的共享率，从而极大地降低公共服务的成本。而建设小城镇就是集聚农村人口的有效途径。为集中居住在小城镇的人口解决水电气等公共服务问题，要比他们分散居住在农村提供相同的服务要节约许多倍。

为此，天津市东丽区华明镇将原本分散居住的12个行政村近5万农民集中居住在华明镇，并有专门的物业管理公司负责物业管理，小区内从学校、医院、商场到各种文化娱乐设施均十分完备。有的农民说，华明镇的居住环境要比天津市区的大部分小区还要好。如今居住在华明镇的农民享受到了比城市中心还要好的基础设施条件和公共服务。再加上华明镇对周边农村地区的辐射带动作用，充分实现了城乡公共服务的均等化。这一方面显化了农民宅基地的价值，实现了富裕农民，达到城乡统筹发展的目标，另一方面也实现了农村经济的集约发展。真正体现了社会主义新农村的建设要求。