科学规划成就“岭南名郡”

——专访广东省惠州市规划建设局侯经能局长

文/顾晴 摄影/王粦

城市规划是城市发展的战略、建设城市的纲领、管理城市的依据，也是城市政府指导调控城市建设和管理的基本手段。那么，“岭南名郡”广东省惠州市在城市化快速发展的进程中，是如何通过合理谋划城市空间、区域空间，真正让城市实现工业化、现代化、城市化、生态化等多赢局面的？
　 或许侯经能局长在分析惠州的城市规划对经济发展的影响时所说的“我市今年上半年直接利用外资之所以能录得同比增长37.1%，高出全省平均增幅23.4个百分点的骄人成绩，这跟省委、省政府和市委市政府的大惠州发展战略定位有关。” 这句话就是最好的答案。

 

《城市化》：惠州作为珠三角快速发展的城市，目前对区域的辐射能力怎样？惠州将如何通过推动全市城镇化进程，促进全市可持续发展，更好地融入珠三角城市群？

侯经能:惠州是“珠三角向粤东、粤东北地区辐射的门户城市”，处于珠三角地区联系粤东、粤东北，进而扩散至福建及江西南部地区等泛珠三角东部的枢纽地位，是珠三角向内陆地区传递区域辐射带动动力的重要门户；也是珠三角向粤东产业转移的“桥头堡”。
　 我们一直重视区域的协调与合作，具体来说，通过与港澳的合作，扩大宣传惠州的旅游、风景、交通区位等方面的优势，加快区内旅游资源的开发和建设，在北部地区建立大珠三角的生态农副产品基地和休疗养基地；通过与广州的合作，加强同广州在文化教育等方面合作，依托广州人口、信息的集中优势，实现卫星城经济的发展；通过与东莞的合作，以自主产品作为制造业发展的主导目标，发展壮大惠州制造业品牌。
　 目前，与深圳的合作是我们的重点，主要是在产业的互补、互动，大型基础设施的共享，环境保护的协作等方面。如惠阳-大亚湾地区拥有大项目带动和产业链延长、港口和铁路等大型基础设施支持、空间资源存量大等发展工业的优势条件；深圳则拥有工业发展成熟、投资能力和市场号召能力强等优势，完全可以利用双方的优势，建立地区特殊的发展机制，推动某些产业的聚集和规模放大。惠州港在港口分工、区域基础设施提供等方面已经显示出与盐田港和平湖铁路编组站的互动机会。跨流域的水体治理、环境保护也具有广阔的合作空间。
　 我市将积极参与省内、国内产业结构和企业结构的调整和重组以及产业升级与转移，加强信息、机制沟通、加快产业转移园区的建设以及市场体系培育和发展，按照“政府推动、市场运作”的模式，主动发展与香港、澳门、广州、深圳、东莞等地区在商贸与投资、制造业、服务业、旅游业等领域的合作。以基础设施衔接为重点，推进“港、深、莞”的区域合作，以轨道交通、东南厦深沿海铁路快速客运专线建设为契机，加速与珠三角、国内诸城市的合作，增强辐射力和吸引力；加快惠莞、惠深沿海、惠州港疏港等高速公路建设，促进与深圳、东莞、广州等多领域的合作；使惠州更好地融入珠三角城镇群，发挥惠州地区性中心城市的作用。

《城市化》:城市发展的核心在于生产力的发展，城市竞争力的提升必须有强有力的产业作为支撑。惠州市是如何进行六大产业支柱功能布局的？

侯经能:这个问题非常好，惠州市的规划就是按照下面这六条产业轴线来组织产业空间的。
　 第一条是324——205国道产业轴线。该轴线经过4个经济板块，是目前惠州市经济核心区之一；
　 第二条是惠莞高速——356省道产业轴线。该轴线4个经济板块与珠三角城镇群协调规划的“中部产业功能拓展带”同轴；
　 第三条是沿海产业轴线。它包括大亚湾经济板块、稔平半岛板块，与珠三角城镇群协调规划的“南部滨海功能拓展带”同轴；
　 第四条是惠澳产业轴线。基本沿惠澳大道延伸，包括惠州城区经济板块；惠阳经济板块和大亚湾石化产业经济板块，与珠三角洲城镇群协调规划的“惠澳大道沿线城镇—产业”聚合轴同轴；
　 第五条是粤湘高速——惠大高速产业轴线。经过5个经济板块：龙门县城经济板块、惠城区经济板块、三栋经济板块、惠阳经济板块和大亚湾经济板块。
　 第六条是沿江产业轴线。由沿东江中游的惠城区北部二镇生态农业经济板块、惠州市区经济板块、博罗县城经济板块、潼湖生态农业经济板块、园洲-石湾制造业经济板块等经济板块组成，区域产业协调对整个产业轴发展较为重要。
新一届市委、市政府提出用5年时间，使惠州的经济总量、发展水平跨入珠三角先进城市行列。到2011年，惠州GDP总量翻一番，达到1800亿元；市区建成区面积翻一番，达到253平方公里。

《城市化》：目前，惠州正加紧规划及实施三条战略经济带，即数码信息产业带，文化产业带，沿海重化工产业带。请问，三条战略经济带对推进惠州城市化进程会起到怎样的作用？

侯经能:三条产业带与惠州的城市化关系是比较密切的。作为惠州城市化的核心走廊，通过产业发展和便捷的交通联系诸城镇，实现产业、规模、生态的最佳结合，推动惠州的城市化进程。
　 新思维下的惠州城市化既以工业化为动力，但又不以经济为最终目的，而是以人的生存发展为终极目标，惠州从根本上把握了城市化的总趋势。在积极寻求跨越式发展战略的新思维下，既立足于构建工业化基础，又与未来知识文明城市形态相衔接，即把工业化与信息化直接结合，同时推动工业化和信息化进程；而知识文明社会发展的主要动力是文化，建立与地区产业结构相适应、适度超前的文化产业和文化体系，成为文化大市，从而奠定惠州可持续发展的城市化进程。

《城市化》：作为一个原发展水平相对较低的城市，惠州也曾面临工业化进程中的诸多“陷阱”。据了解，近年来，惠州非常注重城市资源的统一规划和管理，请问，惠州在城市资源的配置和利用上采取了哪些举措？解决了城市发展中的哪些问题？

侯经能:近年来，我市坚持以经营城市的理念规划建设城市，采取多种措施和途径，实现了城市资源的有效配置和充分利用。一是积极盘活利用闲置土地。在严格执行国家和省土地政策的基础上，实行统一规划、统一征收、统一招标拍卖挂牌出让、统一监督管理和集中连片开发的“四统一、一集中”政策，近4年盘活闲置土地6万亩。通过盘整、储备、出让土地，既为城市建设筹措资金，又减少使用农用地。
　 二是引入市场机制经营城市资源。对土地、基础设施等城市可经营资源，通过对其使用权、经营权、冠名权等相关权益的市场化运作，实现城市资源配置最优化和效益最大化。积极利用BT（建设——移交）模式推进城市公共设施建设，已经建成的科技馆、博物馆和正在建设中的文化艺术中心、会展中心均采用了BT模式，解决了城建资金不足的难题。
　 三是积极推进投融资体制改革，促进投资主体和融资渠道多元化。我们抓住国家放宽非公有制经济市场准入条件的机遇，积极推行基础设施特许经营权招标，吸纳社会资金参与城市建设。同时，通过盘活城市资源和推介城建项目，先后得到了国家开发银行对东江水利枢纽工程、惠州大堤加固工程等项目的贷款。
　 四是创新城市基础设施管理模式。将道路清扫保洁、园林绿化养护等城市管理维护工作推向市场，公开招标，使城市管理层与作业层分离，改传统的“以费养人”为“以费养事”。目前我市道路绿化养护市场化率已经达到80%。

《城市化》：在城市化进程中，惠州顺利地避开了因城市功能建设过度集中而挤作一团的“通病”。惠州在城市科学规划上，有哪些优势和经验？

侯经能:在城市规划建设方面，我们认为首先要突出科学发展观在城市规划建设中的指导作用。其次，要突出城市功能的提升和宜居环境的塑造。第三要突出城市规划在解决民生问题上的调控功能。
我们在城市规划建设中始终坚持让人民群众共享按照把惠州建设成为山水优美生态和谐的现代宜居城市的目标要求，坚持把为人民群众提供便捷舒适的居住环境作为城市建设和发展的出发点和落脚点，城市规划建设注重以人为本，注重生态和环境保护，注重挖掘城市人文内涵，注重城市功能的完善，注重城市的持续协调发展，先后提出了“南进北拓、东西伸延”的城市发展战略，编制和修编了《惠州市域城镇体系规划》、《惠州城市总体规划》、《惠州市区综合交通规划》等一系列城市发展规划。
　 同时在古城文化的保护上，2007年，我局会同市文化广电新闻出版局委托广东省城乡规划设计研究院编制《惠州历史文化名城保护规划》，待保护规划完成后将是我市历史文化遗存保护的法定依据。此外，为改造恢复水东街历史街区风貌，我局编制完成了《惠州市桥东历史街区保护更新规划》，
　 目前，我市形成了市域城镇体系规划——总体规划——专项规划——详细规划——城市设计的规划框架体系，近期建设地段基本完成了控制性详细规划，为指导我市城乡建设发展提供了科学依据。同时，抓好规划的实施，重要地段和重大城市建设项目都必须经过专家咨询和公示，充分征求各方意见后才提交决策，严格执行规划，规划变更严格按照程序进行，确保城市建设按规划实施，整体推进，协调发展。

《城市化》：惠州在“组团式”的规划下，如何科学的功能分区？又如何让其发挥最大效益并与周边地区协调发展？
　
　 侯经能:惠州市区中心城区规划由惠城、惠阳－大亚湾、陈江－仲恺三大组团组成。
　 惠城中心组团——定位为地区性主中心（广州、深圳是区域主中心，珠海主城区是区域性副中心），是惠州主城区，珠江三角洲外圈层重要的增长级，也是珠江三角洲向内陆地区传递区域辐射带动力的重要门户。
其中，江北地区是市级行政、会展和文化中心、铁路客运中心、物流商贸中心；惠城西湖周边地区是市级商业中心、旅游服务接待中心，规划提出依托老城，通过降低开发强度、旧城更新改造，提高城市发展质量、改善生活环境，培育现代服务业和旅游接待功能，提升服务能力和服务水平。江东地区是以商业性开发为主的生活居住功能区域，临江地区将严格限制工业项目的选址，保护东江沿岸景观和水资源。南部新城定位为城市体育中心、高等教育中心、高新技术产业聚集基地，作为城市战略性地区，将严格控制地区投资质量和项目等级，建立高端城市建设标准的发展思路。
　 惠阳-大亚湾组团——是地区性副中心，加强产业极化，完善服务功能，与地区性主中心共同带动本地区社会经济发展。
　 惠阳城区是城市次中心，主体城市功能为商业和居住。中心区将以现区政府位置，向东延伸到新桥片区，形成全新面貌的中心区；与深圳龙岗区相邻地区，强调区域产业和城市功能的互补与统筹，集中布置一定规模的商业和生活居住功能的用地。加工工业聚集区主要布置在片区西南部，与大亚湾西区、深圳龙岗大工业区的产业类别趋同，形成产业集聚区域。三和开发区重点发展高新技术产业，积极培育研发能力，加强配套设施建设，形成新的城市功能区。沙田镇是以轻型制造业和温泉旅游休闲为主。
　 大亚湾开发区石化产业基地布局在大亚湾东部地区，形成以中海壳牌石化项目为带动的，占地27.8平方公里的石油化学工业区； 以惠州港、惠澳铁路为产业发展支撑要素，在北部地区建设港口与铁路联运一体化的物流基地，包括铁路编组站、港口集装箱堆场、港-铁物流转运基地等。大亚湾西区是以汽车零部件加工、电子、钢铁、仓储物流为主导的工业区。
　 陈江-仲恺组团——加工制造业聚集区，是惠州市电子信息、光机电一体化、生物医药高新技术产业园区，城市远景发展储备用地。珠三角东部电子电器业聚集区，重点加强产业升级和空间整合。

《城市化》:在创建国家级文明城市的过程中，惠州如何协调经济效益与生态环境的关系？又将如何诠释一个人与自然和谐相处的“绿色”城市观？

侯经能:在创建文明城市的过程中，惠州清醒地认识到环境资源对于一个城市可持续发展的重要性。经济效益与生态环境孰重孰轻？惠州以实际行动诠释了一个人与自然和谐相处的“绿色”城市观。
从整个珠三角地区来看，无论从大气环境容量、水资源承载力，还是综合承载力来看，惠州都在珠三角地区名列前茅，仍有很大的容纳能力和剩余能力，这些都为惠州经济加快发展奠定了良好的环境基础。
尽管惠州环境资源条件较为优越，但是为了保护环境，我市在项目引进时始终坚持“一票否决”制度，杜绝高能耗、重污染、低产出、低效益的项目进入。“发展经济决不以牺牲环境为代价”，市委书记黄业斌的这句话已经成为惠州政府各职能部门依法行政的准则之一。几年来，惠州共否决了不符合环保要求的项目达数百项。
　 根据我市目前的生态环境资源现状，市委、市政府确定了一条经济效益与生态环境并举，人与自然和谐共生的新型工业化道路。针对不同地区的生态环境资源容量，除制定严格的产业发展指引和产业准入门槛外，还高度重视污水处理厂、垃圾无害化处理场、危险废物处理中心等环保设施的规划建设工作。近５年来，惠州环保投入数十亿元，一大批环保基础设施相继建成或正在动工建设。
　 优越的环境资源基础再加上多年的环保投入，使得惠州交出了一份份令人满意的环保成绩单：东江惠州段水质始终保持在一至二类标准，城市水域功能区水质达标率达98％，环境噪声达标率、烟尘管制区覆盖率、垃圾无害化处理率均达到100％，绿化率达91.3％，生态环境评估一直稳居广东省第二名。