新型城镇化，是人的城镇化，不再片面追求城市规模扩大、空间扩张，而是要提高城镇人口素质和居民生活质量，推进农业转移人口市民化。在以人为核心的新一轮城镇化进程中，涉及到的问题涵盖方方面面，户籍、土地、财税、收入分配、教育、养老、医疗、行政管理体制等多个领域的改革需加速推进。作为特大型城市的上海，城镇化率已高达89％，如何打破城乡二元结构、如何做好新型城镇体系规划、如何充分保护农民合法权益，如何提升城市建设整体水平，难点亟待破解。

    今年3月以来，市政协聚焦本市新一轮城镇化推进过程中的重点、难点，通过课题调研、专题视察、提案督办、协商座谈以及建言稿件征集等形式，广泛发动政协委员参与讨论，36场次的专题通报会和座谈会，600余人次市政协委员和在沪全国政协委员积极参与，提出了百余条建议。在此基础上，市政协于7月底举行常委会议，围绕推进本市新一轮城镇化议题协商议政。常委们就运用市场机制促进资源要素流动和集聚，推进产业、就业、服务与人口集约式发展，优化公共服务资源配置，推动村庄建设差异化，完善立法保障农民基本权益，有序引导人口增长重心转移等提出了意见建议。

    推进公共服务的均等化

    上海部分区县，特别是人口导入区的教育卫生机构设施总量不足、优质资源分布不均衡、人才缺口较大，城乡基本公共服务均等化的问题亟待解决。

    谢毓敏常委指出，全市超过70％的市实验性示范高中和公立三级医疗机构，大多集中在城市化地区，农村地区的教育卫生机构运行机制相对落后，优质资源缺乏，服务质量不高，难以满足村民需求。

    专业人员缺乏、分布不均的情况在卫生领域尤为突出，谢毓敏常委举例说:比如，按浦东新区常住人口发展总体需求看，到''十二五''末，新区区域范围内卫生技术人员初步预测应达到3.3万名，但截止2013年底的人数为2.65万名。她建议，在立项审批、土地规划、资金保障等方面给予支持与保障，将教育卫生机构设置的重点放在人口大量导入区域，引导机构、人力、技术等存量和增量资源向农村、边远地区流动；在教育方面，加大农村学校教师刚性流动，鼓励城区学校教师向农村学校流动，特别是实聘教师数超过岗位设置数的学校向师资相对困难的学校流动；在卫生方面，进一步完善公立医院和社区卫生服务机构补偿机制，制定除绩效工资外的相关倾斜性梯度政策，引导优秀医疗卫生人才到郊区机构服务。

    许剑民委员建议，对各区域人均卫生经费、公共卫生机构数、床位数、人员数等医疗卫生发展程度主要指标进行评估，根据区域实际情况提出相应的最低标准，并以法规或文件的形式加以固化。

    上海已建成的大学城，大部分位于郊区，可以充分利用大学城的各类资源服务社区，陈东辉委员建议，发挥大学城在硬件设施、师资力量、学科专业等方面的优势，鼓励大学生积极参与社区志愿活动，鼓励大学教师到郊区中小学开展科普、文化教育，促进郊区公共教育事业发展。

    优化新城产业结构布局

    没有产业支撑的城镇化难以持续，上海郊区不仅要发展先进制造业，也要大力推进现代服务业、生产服务业和现代农业的发展。这是委员们的普遍共识。“产业规划与新城、市镇等的规划必须互为支撑、统筹考虑”，郑龙常委认为，应优先做好城镇规划，通过城镇规划的稳定实施和不断完善，促进人口、产业、就业、服务等集约式发展。他建议，通过管理输出和资源整合，对产业园区进行归并，逐步取消区、乡镇一级的产业开发区，同步调整市、区、乡镇的财税分享机制和责任机制，提高国家级和市级产业园区在新城的集聚度，实现产城高度融合发展。

    在沪全国政协委员陈海刚认为，上海的新型城镇化建设应在优化产业结构的同时，更加注重优化产业空间布局，不仅要引导高端制造业向郊区布局，更要引导现代服务业向郊区布局，营造新的服务业与制造业融合发展的产业集群。有委员指出，地区产业布局决定了就业要求和劳动力结构，产业布局既要考虑全市经济战略重点，也要符合当地人群实际生活需求，比如以旅游业、文化创意产业、养老健康产业、现代种植业等带动郊区产业发展。

    还有委员认为，城镇化与产业互为支撑不能只考虑单一模式，既可以通过产业集聚带动人口集聚，也可以通过人才集聚带动产业集聚。比如，通过出台优惠政策、完善公共服务配套建设等途径，营造宜居宜业的良好环境，吸引人才留下创业，形成新业态。

    探索多渠道资金保障

    推进城镇化建设需要庞大的资金支持，健全长效可持续的资金投入保障机制尤为重要。委员们认为，一方面，要统筹市、区、乡镇财力，强化市级、区级财力的支持和导向功能，对发展较滞后乡、镇、村的基础设施建设给予重点支持，乡镇级财力要优先解决老百姓的民生保障配套，减少对开发区落地项目的反哺；另一方面，要创新金融发展方式，拓展融资渠道，完善金融服务，引导高效的社会、民营、国际资本共同参与到上海新型城镇化建设中。

    “一些地方资金投入渠道过于单一，主要依靠政府资金，财政风险过大”，虞钢委员建议，在强化财政资金引导的基础上，支持其它资本有序介入，探索以信托理财和设立资金池的方式，引导保险资金、养老基金等社会资金参与新城镇建设，多渠道吸引民营资本注入，综合运用税收、参股、贴息、担保等手段，为参与投入新城镇建设的民营资本提供扶持。此外，运用大平台、大数据加强对财政资金使用的全程监管和事后评估。

    肖星委员认为，城镇化建设涉及到的基础设施项目，需要长期、稳定、庞大的资金投入，而保险资金具有期限长、稳定性强、融资成本相对低的特点，契合了城镇化基建的资金需求。他建议，鼓励保险资金参与养老、医疗、保障房建设、旧区改造等民生项目建设，对保险资金投资的基础设施项目，进一步完善增信措施。

    切实维护农民合法权益

    上海新一轮城镇化要把确保农民权益放在突出位置加以研究和解决。在议题讨论中，委员们一致认为，城镇化并非在农村造高楼大厦，而是要让农民享受城市居民同等待遇。

    实行农村产权制度改革是维护农村集体经济组织成员合法权益的有效手段。委员们强调，此项改革在推进过程中，要特别重视把握好防止集体资产流失、尊重群众意愿、坚持因地制宜、明晰股权分配、依法公正公开这几项原则。委员建议，通过清产核资、成员界定和农龄计算等方式，将集体资产股份量化给每个成员，组建社区经济合作社、社区股份合作社、有限责任公司等不同形式的新集体经济组织，完善内部收益分配机制，形成集体经济组织成员增收的长效机制。同时，健全税费、工商登记等政策配套，减轻新集体经济组织在改制过程中的税费负担，进一步明确其法人身份和市场主体地位。

    一些委员在前期调研中发现，有的农民将土地出让后，难以分享增益，直接得到的经济补偿较少，择业渠道又受到限制，难以全面转向非农就业；有的农民进城务工，但由于劳动性质没有客观认定，劳动权益保障制度相对滞后，使得务工收入不足以在城市生活开支，流动性大。施南昌常委建议，加快建立“经济补偿、就业服务、社会保障”三位一体的安置模式，探索货币补偿与房屋安置并举，将以前享受镇保失地农民的保障纳入城保，进一步健全包括养老保险制度、基本医疗保险制度在内的社会保障制度。倪蓉委员则建议，应将农民就业统一纳入城市就业管理，并优先享受就业培训、指导、职业介绍等。

    还有委员建议，城镇化推进过程中，由人口流动带来的就业、社会保障等问题，不能光靠政府去协调，可以通过购买服务等方式，加大城郊社会组织的培育，用社会化方式解决郊区社会管理难题，而在管理观念和方式上，也要由农村社区加速向城市社区转型，注重村委会职能的转变。

    新型城镇化回归到“人”

    上海的新型城镇化新在哪里？目标内涵是什么？在袁雯常委看来，这个“新”可以理解为“城市更新”。她指出，上海建设用地比例已近极限，土地、环境等资源约束几近刚性，唯有在质量和效益上下功夫，建设一个值得后人留下、值得后人保护的上海，为生活在上海的市民提供更多美好生活的公共资源，为上海的未来发展提供可持续的生态环境。屠海鸣常委强调说，有六个误区必须厘清，城镇化，不是房地产化；城乡一体化，不是城乡一样化；市场主导，不是市长主导；“好”字当头，不是“快”字当头；人口转移不仅仅是小向大转移；社会治理多元化，不是政府一家独角戏。凤懋伦委员则认为，上海新一轮城镇化建设应兼顾集中与分散、传统与现代。

    张新生常委建议，应主动加强与上海周边地区的有效配套和衔接，既要注重利用本市各区县自身条件完善和提升上海城市功能，又要充分考虑郊区区县与长三角二级城市群之间的天然联系，从打造整个长三角区域内的不同功能区和节点城市的角度，精心做好上海新城镇化体系建设规划。褚以琳常委建议从上海实际出发，吸收各国城镇化建设中的统筹协调经验:一方面，引进市场机制，加强公共服务，健全社会保障制度；另一方面，充分发挥政府的引导作用，加强顶层设计，以依法治市规范城市建设，以惠民利民指导公共服务，以和谐共处促进城乡一体，以绿色低碳构建生态环境，以传承创新延续文化文明。

    勿忘新城镇的文化属性

    “千城一面”显然与“人的城镇化”理念背道而驰。委员们认为，城镇的个性体现在文化上，在城镇化建设中必须注重保留文化属性。骆新常委指出，城乡一体化的实质应该是公共服务和公民权利的无差异化，不能片面理解为乡村的样子要向城市看齐。“上海必须确立与世界特大城市、国内各大城市，特别是与长三角城市群之间的关系，制定出富含文化价值的城市定位。”

    委员们在前期考察中，对浦东新区新场古镇留下了深刻印象。在1.48平方公里的古镇区域内，成片保留了15万平方米明清时期的江南传统街坊式古建筑群，成为浦东地区规模最大、历史建筑数量保存最多、古迹遗址留存最完整的历史文化风貌区。在整个上海地区，新场古镇也是少有的、保存完整且尚未建设性破坏的江南传统水乡古镇。委员们认为，古旧建筑也能为现代生活服务，古镇的保护性改造应以实实在在提升当地百姓生活水平为出发点。

    常青常委指出，由于农村旧建筑大部分是江南传统风土建筑或只经过初级改造的低质建筑，甚至存在危房简屋，在旧改过程中的处置方式应因地制宜地加以变通，可以按其属性和价值实行分类策略。如，标本式保护类，重点是保存风貌区结构、肌理；结构性保护类，重点是对风土建筑原样翻建，改善建筑形态和使用质量；改造更新类，重点是在保留景观结构特色的基础上进行改建，并对周边环境加大改造力度。

    委员们还建议，加大对农村文化保护的研究，做好历史文化古迹、名人故居等优秀文化资源的普查和登记工作，及时采取切实可行的保护措施；在大型公共文化设施布局中应优先考虑配置小城镇，推动优质文化创意资源向郊区城镇转移。