城市化网讯  在日前举办的“中国城市发展国际论坛”上，城市化委员会副主任、国土资源部副部长胡存智在发言时表示，在未来的京津冀一体化发展过程中，一个非常重要的战略方向就是要推动基础设施和工业服务的均等化，要推动在产业一体化、交通便利化以及公共资源均等化、土地管理制度改革、户籍制度改革等等方面。他进一步指出，实际上，京津冀的协同发展就是一个优化国土空间、结构的一个战略方向的选择。协同发展的实质就是优化国土空间开发的一个战略。

    以下是文字实录：

　　胡存智：尊敬的各位来宾、女士们、先生们，非常高兴有机会能到崇礼来，和大家交流有关京津冀协同发展的问题。京津冀协同发展的问题实际上是一个优化国土空间格局的战略选择问题，这是一个提出来多年的一个问题，最早可以追溯到上个世纪九十年代，当时提出来，在国土规划中就谈到京津冀一体化发展的问题。最近真正的形成是2011年3月，国家的“十二五”规划中纲要发布的时候，明确提出来，要推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区的区域一体化的发展，打造首都经济圈，推进京津冀区域经济一体化的发展。

　　在“十二五”规划中提出来，就使得京津冀一体化发展问题成了一个国家的战略，在今年2月26号，习近平总书记在北京召开座谈会，专题听取了京津冀协同发展工作的情况的汇报，同时强调提出要实现京津冀的协同发展的重要性，并且提出来七点要求。在今年3月5号，李克强总理在《政府工作报告》中指出，要加强环渤海及京津冀地区经济协作、京津冀的一体化和协同发展的问题，就算驶入快车道，也算作为国家的战略正式进行推行。当然，最近国务院又成立了京津冀协同发展的领导小组以及相应的办公室，张高丽副总理来担任组长，来推动这项工作。

　　京津冀协同发展的问题，总书记对协同发展提出了七个方面的要求。七个方面的要求高屋建瓴，也很全面，同时从战略上、根本上对协同发展指明了方向。总书记对协同发展首先提出来，要搞好顶层设计，要抓紧编制规划，明确三地的功能定位、产业分工和城市布局，以及基础设施的配套、综合交通体系等等，并且从相关的政策方面形成具体的措施，这是从顶层设计要做好工作。

　　其次，要加大对协同发展的推动，自觉打破自家“一亩三分地”的思维定势，要朝着顶层设计的目标一起来做、一起来努力，努力发挥环渤海地区的经济合作发展协调作用。第三个要求，要加快推进产业对接的协作，理顺三地产业发展链条，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制，对接产业规划，不搞同构性、同质化的发展。

　　第四个要求，要着力调整和优化城市的布局和空间结构，促进城市分工协作，提高城市群一体化水平，提高其综合承载能力和内涵发展水平。第五个要求，就是要扩大对环境容量生态空间，加强生态环境保护合作，在已经启动的大气污染防治协作机制的基础上，完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等环保方面以及生态建设方面的合作。

　　第六，着力构建现代化交通网络系统，把交通一体化作为先行领域加快建设，建设快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本互联互通的综合交通网络。最后一个，要求加强市场一体化的进程，要破除闲置资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种机制体制的限制，来推动各种要素能够按照市场的规律在区域内自由流动和优化配置。

　　所以从总书记的这七个方面的要求，实际上是从顶层设计、从规划到联动的机制、产业结构调整和城镇的布局和有效衔接，和环境治理、交通支撑体系、市场流通方面都点出了重要的方向。所以实际上，在协同发展的战略选择上，实际上已经是全部点到位了。

　　那么怎么来看待京津冀的协同发展呢？实际上，京津冀的协同发展就是一个优化国土空间、结构的一个战略方向的选择。协同发展的实质就是优化国土空间开发的一个战略。因此，京津冀的协同发展要充分地体现优化国土空间开发格局的根本要求，协同发展就要紧密地围绕着大力推进生态文明建设的主题，以落实区域发展总体战略和主体功能区战略作为主要任务，对国土空间的开发、资源保护、国土的综合整治和保障体系建设等等做出总体的部署和统筹安排。

　　对于各种涉及空间开发、保护和整治的各类活动都进行引导和管控。也就是说，在国土空间优化开发的时候，要对涉及到这些有关的活动，国土空间利用、开发的活动都要进行引导和管控。按照主体功能区战略，在京津冀的开发活动中，实际上就要实行优化开发的战略，就是进行优化开发，要进行土地整治和产业结构的调整。按照区域发展的战略，就是要推动京津冀区域的协调发展，以及和别的区域形成联动发展，这就是在京津冀协同发展中优化国土空间开发战略，这是我们的首要的选择。

　　其次，在京津冀协同发展的战略方向上，我们还要关注几个大的占领方向。

　　一个，就是要促进京津冀区域形成更高的经济战略支点，要从这个角度明确战略方向。进行京津冀协同发展其中一个重要的战略考虑，就是考虑到京津冀作为一个中国未来参加国际竞争的一个三大城市群之一，因此京津冀联合发展、协同发展就要充分发挥这个区域的巨大的潜力，把这个区域提升成为中国经济发展的第三极，和新的经济增长点，京津冀要迫切地需要，通过加强区域的协作、加强联合，才能够补齐短板，才能够真正做到协同发展。如果没有这个战略方向的表达或者是引领，那么京津冀的一体化发展是不可以想象的。

　　中国也需要京津冀这个经济圈的崛起，通过这个崛起来带动北方的经济、来连接南北的发展。同时更深远的战略意义是京津冀的经济圈的发展连接着东北亚，背靠欧亚大陆桥，带动中国向北、向西的开放，并且在一定程度上可以减弱一些海洋通道对中国发展的牵制，所以在优化国土开发空间格局战略的总体考虑下，要明确，要促进京津冀区域发展，形成更高的经济支撑、战略支撑这么一个战略方向。

　　第二，要实现京津冀一体的产业转型升级。京津冀一体化过程中，要完成各自的产业转型升级，做到既能够优势互补，更是要打造在区域内部可持续的新的经济增长点，为中国的经济通过转型升级形成新的增长点提供一个历史性的机遇。因此，在优化京津冀区域资源配置的时候，就要把一些资源和产能缓释到天津、河北，与北京一起共同实现角色各异、优势互补、协同发展的产业结构。

　　在这个发展过程中，北京作为它的功能定位，天津有自己的功能定位，河北有自己的功能定位，根据这些不同的功能定位进行产业调整。比如说北京，可能就要更多的发展高端的服务业，以及其他第三产业，而把第二产业，这些制造业、加工业等等，可能就要转移到河北、天津形成相互配合的产业链。而对于天津，可能就更多利用港口、物流中心的优势形成自己的产业集团。河北在整个产业链过程中，更多承担起制造业、二产业的发展，配合北京、天津形成产业转移、相互互补的过程。所以，在战略方向的选择上，要实行一体化的产业转型升级。

　　第三，在协同发展中，要打造现代化的城市群。要在华北平原上耸立起两大风歌各异的国际化大都市和众多功能各异的中小城镇，大中小城市协调发展。在推动这些城镇的发展过程中，要和城镇化的改革衔接配套，打破京津冀经济圈“一亩三分地”的惯性思维，自己搞自己的，关起门来搞。北京搞北京的，天津搞天津的，河北搞河北的，这样就没有办法形成这个区域的城市群的联动，要进行城市体系的完善，要根据产业分工，根据人口集聚来形成新的城市，来配合形成大中小城市的协调发展。在这个过程里边，就要更多地要限制超大城市的发展，对于超大城市的中心城区的扩张就要给予严格的限制。对于中小城市就要鼓励积极地发展，和产业转移有机结合，和综合交通体系有机配套，形成大中小城市协调发展的格局。

　　在城市群的发展过程中，如果仅仅只有小城市、中等城市，那么经济的活力是远远不够的，但是如果仅仅有大城市，而周边的小城市、中等城市发展不起来，在城市里边，大城市的首位度就过高，于是就没有办法形成有梯次、有阶次的城市群的功能配合。所以现在目前像北京、天津这种城市的格局就很不利于城市的发展，各种阶层、各种工作的人不分青红皂白，都涌入大城市，中间既没有中等城市进行就业的承接，小城市也没有办法形成人口的承接转移。所以在这种过程中，大城市也发展不好，小城市也发展不起来，因此要破除这个机制体制的束缚，要推动更多的城镇化的配套改革推进，形成现代化的城市群。

　　第四，推动基础设施和基本公共服务的均等化。在未来的京津冀一体化发展过程中，一个非常重要的战略方向就是要推动基础设施和工业服务的均等化，要推动在产业一体化、交通便利化以及公共资源均等化、土地管理制度改革、户籍制度改革等等方面，都要进行适当的改革，使基础设施服务和基本公共服务的均等化能够得以实现。使得京津冀区域内的公共基础设施和公共服务的差异逐步缩小，使得教育、医疗等社会公共服务能够实现均等化，市政、公交、交通等公共设施服务能够实现均等化。

　　第五，要推动环境友好、自然和谐的生态建设。一来就是为首都、为大城市、超大城市减压，疏解城市的功能，剥离城市的，像北京这种超大城市的城市负担，同时净化首都城市的环境。同时在这个过程中，扩大环境的容量、生态的容量空间，加强生态环境保护和合作，推动大气污染治理的协调机制。还要完善生态建设有关的工作和措施，比如说林、水资源还有其他清洁能源一些保护和使用的措施。最后还要通过环境的治理、生态保护、国土整治，来实现保护环境、修复生态，来提升人居生态环境水平。

　　那么在京津冀一体化发展过程中，我们也清醒地认识到，这个区域中仍然存在着很多问题，比如说当前对三个地方功能定位不协调、不清晰，产业分工不明确，雷同、相互竞争、无序，另外在这个区域里边，经济和生产的运行并不畅顺，区内成本、运输成本以及交流的成本都比较高，竞争力也不强。同时在京津冀这个区域内，人口、经济的分布过疏或者过密，差异比较大。另外一个，中小城市发展不协调，城镇体系不配套，京津冀，特别是北京、天津城市的首位度过高，城乡的布局不合理。

　　同时，在大城市，特别是超大城市，北京、天津这些地方，以及一些局部地区国土开发利用的强度接近或者超过了环境资源承载能力，环境生态的情况在持续恶化。这些都是存在的问题，这些问题都在区域里面都有充分的表现。比如说现在的人口过多的向大城市集中，特别是超大城市集中，这个趋势目前仍在延续。比如说十年前，北京市总体规划确定的到2020年，人口规模是1800万人，但是实际上，到2012年，北京市常住人口已经达到了2069.3万人，远远超过规划的人口。随着人口的增加，土地就更为紧张，环境污染、交通拥堵、房价高涨等等城市病日趋严重。可以说像北京这样的地方城市发展已经触及到生态、资源、环境的天花板，或者说碰到底线、碰到极限了。

　　另外一个，大中小城市不协调，这里有很多数字是要表明这个差距太大。这样一来，大中小城市的作用都没有发挥和配起套来。比如说，就算是京津冀圈里面的13个地级以上的城市中，北京的经济水平和总量最高，经济总量达到将近18000亿，而对于衡水河北的衡水，一个地级市，只有一千个亿，只相当于北京的5.6%和天津的7.8%，差距是比较大。更不用说中间的其他的中小城市、中等城市。

　　第三个就是产业分工不明显、不明确，产业雷同、相互竞争无序，这里边也有很多数字表明。很多城市都是以二产为主，你像北京和秦皇岛是以三产为主，也是有它特殊的原因，其他城市都是以二产为主体。天津市尽管大力发展三产，但是实际上二产仍然是支柱产业。秦皇岛由于它是旅游城市，区域性、季节性的旅游城市，加上二产不发达，所以三产成了主体。另外张家口二产发展不足，所以导致三产比二产还高，是因为二产不发展。

　　第四个就是运转不畅，区域内部成本高，竞争力低下。区域内部低质同构现象比较严重，产业发展整体上仍然处于过度依赖规模扩张、能源资源要素驱动的阶段，产业协同性不高，区域内协同性也不高。产品的附加值低，在技术水平、盈利能力和市场影响力方面，和发达国家、发达地区都存在着差异，缺乏核心的竞争力。同时，由于城市之间产业同质化严重，部分的行业产能还严重过剩。比如说钢铁产业等等。

　　第五个方面，环境生态情况持续恶化。在大城市里边，人口膨胀、大城市病、交通拥堵、城市畸形发展、功能覆盖不全、治安恶化等等。领域对于资源上来说，也是资源紧张，人地矛盾加剧，水资源比较匮乏，环境污染严重。同时，京津冀地区生态系统的功能也在退化，部分森林受到破坏，湿地萎缩，河湖也是干涸的，水土流失比较严重。

　　因此要做好协同发展必须做好顶层设计。习总书记在京津冀协同发展座谈会上就指出，要加强顶层设计，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题。张高丽副总理在主持协同发展领导小组专题会上也决定，当前要做好五件事情。第一，科学确定区域功能定位；第二，加快推进交通一体化；第三，切实加强生态环境建设；第四，推动产业转移对接；第五，加强体制机制的创新力度。

　　这些都是在顶层设计上迈开重要的一步，要做好顶层设计就要做好规划。

　　首先要围绕生态文明建设和两大战略，就是主体功能区战略和区域发展战略来落实好规划。要对国土的空间开发、资源环境保护、国土综合整治、保障体系做出统筹部署和安排，指导和管控涉及区域内的国土空间开发、保护和整治的各类活动。做规划就要做好相应的基础分析，要关注，要把资源环境承载能力作为重要问题来考虑。同时做好国土空间的经济分析，考虑到城市间关系、人口流动、产业、经济区位等问题。最后还要考虑国土整治方面，因为这个区域京津冀地区已经是人类活动和生产建设多年的地方，里面有很多不合理，需要改造、整治、修复的东西，要使它协同发展必须把这个作为综合考虑。

　　要做好协同发展就要制定好区域规划，要编制好首都经济圈一体化的发展规划，并且从下边的方面，按照总书记的要求做好京津冀的发展。一个是功能定位，一个是产业分工，一个是设施配套，一个是综合交通体系等等。

　　要实现格局优化，协同发展，要达到这样的一个目标，应该说要有协同发展，最后必须要有这样的特征，才能实现协同发展。一个就是京津冀一体化，区域的整体在全国要能够成为重要的支撑区域和增长极，在国际上也要具有强大的竞争力。因为这个区域里面有北京、天津这两个大的国际都市，又加上有河北这么广大的区域，形成这么一个协调发展的区域，在国际上应该具有巨大的竞争力，而且发展起来以后，应该成为全国重要的经济的增长点和重要的支撑区域、骨干区域。

　　第二，区域内的产业分工要协调，运转要高效、低碳，同时它的流转还要畅顺，成本要低。应该这么说，在区内的交流、交往和经济活动的强度、密度都要比区外要高，这样才能符合这个区域的分工协调的发展。

　　第三，要体现出来城市布局的优化，要形成大中小城市配套协调发展，避免像北京、天津，以后像石家庄这样的地方首位度过高，要使得中小城镇城市要发展起来。第四，人口的集疏程度要适度，避免过密的地区。比如说像前段时间，就有专家预测，北京如果这么发展下去，将来要发展到3800万人，这种预测和这种方向都是不可取的，远远超出北京的资源环境的承载能力。第五个方面，就是要实现公共服务和基础设施的均等化。第六个特征，就要体现出生态优美、环境友好。资源环境承载力渝开发(4.88, -0.02, -0.41%)利用的强度、社会经济发展的程度相匹配，能够实现可持续发展。这些都是我们要实现京津冀一体化所必须具备的一些基本特征，否则我们就谈不上这个地方是协同发展。

　　最后一个，我想简单介绍一下，在推动京津冀协同发展中一些相配套的土地政策。主要有几个方面：

　　第一，要强化京津冀区域地位的作用，有利于强化京津冀区域地位作用的这样政策都应该予以支持，要调整区域内的用地结构和相应的格局。就是要有利于调整用地的结构和布局；

　　第二，要支持京津冀地方集聚开发，面上保护。在京津冀地区要开发一点保护一片，要实现开发利用的节约高效，生态环境得到保护、维护、修复、再造，促进可持续的发展；

　　第三，按照城市的定位、功能分工、结构调整、产业转移、配套、来调整土地的政策，根本城市的定位、根本发展、功能分工来进行调整。比如说原来是以工业用地为主的，就要支持退二进三，原来初级加工业比较多，高精加工业或者精细加工业少的，需要调整的我们也是支持的；

　　第四，支持新型城镇化的发展，控制特大城市中心城区的面积，积极支持中小城市的发展；

    第五，支持发展综合交通体系，要配套支持以轨道交通为导向的新型城镇的发展，要形成相互配套、衔接发展的城市群，综合交通体系是非常重要的，要使区内的经济交往、人员来往、经济活动强度，区内的强度要高于区外的强度，没有一个好的综合交通体系是做不到的，因此要支持这样的综合交通体系的建设和配套，同时在这样的人口众多的区域里边，要支持以轨道交通为主体的这种综合交通的发展，并且按照轨道交通为导向的新型城镇发展的时候，我们也给予相应的政策。

　　最近，由国土资源部起草，国家发改委、建设部、原来的铁道部共同起草的一个《关于支持铁路站场土地综合开发》的一个文件已经成型，已经出台，由国务院下发。就是对轨道交通站场上盖和附近的土地进行城市的综合一体开发，和铁路的交通能够形成综合开发新型城镇的方向，国土资源部最这个也是给予大力支持，对于将来在京津冀城镇一体化发展过程中，这就可以起到很好的支撑作用；

　　第六，支持公共服务和基础设施均等化的用地；

　　第七，开展国土整治，调整布局，促进节约集约用地，提高土地利用效率，提升土地质量，修复生态环境。