尽管关于土地管理制度改革的总体方案尚未由国务院最终批准，但是，作为全国土地管理的主管部门，国土资源部已经开始对农村宅基地领域的改革做出原则性的部署。在2014年将要开展的工作中，“宅基地管理办法”位列其中。

    截至目前，中国尚未有全国性的关于农村宅基地的统一法律和规章。而在“宅基地管理办法”的制定过程中，国土资源部已经会同有关部门，考虑赋予农村宅基地抵押、担保、转让过程中的相关权利。当下，除极少部分试点地区外，农村宅基地被禁止用于抵押担保。

    由于在实践中，大量“小产权房”实际上是占用农村宅基地兴建，因此，在考虑赋予农村宅基地抵押、担保、转让等财产权能的过程中，如何处理好与小产权房处置之间的关系，也将是一个所有涉及该项工作的有关部门不容回避的问题。

    全国“立规”

    在实践中，农村宅基地的转让、抵押、担保等财产权，长期缺乏执行层面的规定。

    “在部领导布置的2014年要开展的工作里，确实包括‘宅基地管理办法’的有关内容，当时提出的要求是‘抓紧制定’。”4月17日清晨，国土资源部一位不愿具名的官员向《中国经营报》记者证实，2014年国土资源部将抓紧制定“宅基地管理办法”（以下简称“办法”）。

    所谓农村宅基地，是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。

    在国土资源部提出抓紧制定“办法”之前，除山东等个别省份之外制定了地方层面的宅基地管理办法之外，关于农村宅基地的权能问题，仅在《物权法》《土地管理法》中有原则性的涉及，但对于具体的管理办法，一直没有全国性的行政规章可做依据。在实践中，农村宅基地的转让、抵押、担保等财产权，长期缺乏执行层面的规定。

    “办法”的制定工作由国土资源部政策法规司会同土地利用司等部门共同制定。目前，国土资源部相关司局正在收集、总结地方对于宅基地管理过程中各种创新的办法和经验，作为制定“办法”的基础性材料。不过，截至目前，尚未有正式的此项工作时间表要求。

    “其实这项工作也是土地管理制度改革总体方案的一部分，其最终的下发执行，也要与改革总体方案相匹配，时间上也应该是接续的。”一位接近国土资源部的权威人士向记者如是解释“办法”制定没有正式提出“时间表”要求的原因。

    此前，国土资源部副部长王世元在国务院新闻办举行的记者会上表示，当前国土资源部正在紧锣密鼓地会同相关部委研究制定改革总体方案和试点方案。

    寻求突破

    根据目前的法律框架，包括农村宅基地在内的农村集体土地均不得用于抵押或担保。

    多位地方国土厅局的官员向记者证实，近一段时间以来，国土资源部通过正式、非正式的方式，对开展宅基地管理方式改革、创新的地区情况进行了详细的了解，对有关情况和经验等进行了汇总，并与地方国土厅局进行了技术层面的探讨。

    了解总结经验和技术探讨的重点包括农村宅基地的确权颁证、转让过程中的路径与方式、转让范围、转让过程中集体土地的权能实现等关键问题。在此过程中，也包括农村宅基地的担保、抵押、转让等方面的财产权权能。

    实际上，在部署“办法”制定工作的过程中，国土资源部多位高级官员提出，积极配合有关部门，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点中宅基地占有权和使用权的转让，对宅基地转让范围、转让中的集体土地权能及实现形式要进行多方案设计并开展试点探索。

    根据目前的法律框架，包括农村宅基地在内的农村集体土地均不得用于抵押或担保。《担保法》的相关规定，实际上并未赋予农村宅基地完全的财产权。目前，国土资源部正在会同其他有关部门，探讨赋予农村宅基地担保、抵押权力的可能性以及相关路径。

    “这方面还是有一个前提，就是先搞试点总结经验，然后把试点的经验纳入到‘办法’的编制中，上升为一个相对统一的规章，为以后在全国推开该项目工作提供依据。”前述接近国土资源部的权威人士称。

    2012年8月14日，广东农村金融工作现场会在梅州召开，省长朱小丹出席会议并宣布，农村宅基地使用权和土地承包权抵押贷款试点，将在梅州和云浮两市展开。当天的会议强调，此项试点的基本思路是，在国家法律和政策的框架内，农户将宅基地使用权抵押给政府授权的机构，银行即向农户提供信贷，这一政府授权机构为此提供保证。

    敏感“转让”

    宅基地确权颁证工作实际上与“办法”中涉及农村宅基地的“转让”内容有关。

    在部署抓紧制定“宅基地管理办法”的同时，国土资源部也同时部署，加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。据了解，宅基地确权颁证工作实际上与“办法”中涉及农村宅基地的“转让”内容有关。

    记者了解到，在制定“办法”的过程中，国土资源部除了探讨农村宅基地“抵押”“担保”的权能问题外，也涉及了宅基地的“转让”问题，在转让问题中，主要包括转让的范围、方式、路径等。

    在当前法律制度框架下，农村宅基地及在其上兴建的农民住房不能转让。其流转的方式，系根据农村集体经济组织人口和居住面积情况，由农村集体经济组织在其内部进行调整和分配，在法律制度上，这一调整和转让应是一种“无偿”行为。

    目前，根据试点情况，各级政府都在试探农村集体经济组织内部，宅基地上农民住房流转的可能性。多位参与该项目工作的人士向记者证实，这一探讨的关键点在于“范围”，即将转让的范围严格界定在农村集体经济组织内部。

    这一方式，在广东、浙江等地已有不同程度的试点。“我个人认为，之所以如此强调这个前提，是因为很多农村小产权房，就是建立在农村宅基地上的，如果没有把范围控制在农村集体经济组织内部，实际上给了小产权房很多‘想象空间’。”中国土地制度与改革研究中心研究员孔汲新向记者表示。

    记者了解到，制定宅基地管理办法和小产权房的问题，是完全区别的两个问题，对于小产权房的问题，国土资源部的态度和政策与之前的口径是一致和明确的，即对农村小产权房的问题，要坚决清理、处置，并适时提出有关处理办法。

    此前，国土资源部副部长徐德明曾向全国国土资源系统主要官员表示，完善农村宅基地管理制度工作“关键是心眼要好，出发点要正，把好事办好，真正惠民，有利发展，保证耕地数量不减少、质量有提高”。