习近平总书记的亲自推动，使得京津冀一体化在今年全国两会前后，成为舆论最为关注的热门话题。京津冀都市圈包括北京市、天津市以及河北省的唐山、石家庄、秦皇岛、廊坊、保定、沧州、张家口和承德，涉及京津和河北省8个设区市的80多个县（市）。

　　习近平总书记的亲自推动，使得京津冀一体化在今年全国两会前后，成为舆论最为关注的热门话题。其间，还发生了保定市的“政治副中心”之议。在河北省委、省政府出台当地推进新型城镇化的意见之后，人们发现，保定确有承接首都部分行政事业单位、高等院校、科研院所和医疗养老等功能疏解的任务。这意味着，京津冀一体化业已步入实质化操作阶段。

　　本文试图从国土空间开发角度，对京津冀一体化做出诠释。

　　优化开发的必然选择

　　尽管资源的集聚仍会推高这一地区的GDP，但在政绩考核上，GDP色彩将逐渐转淡，公共服务色彩将逐渐转浓。

　　京津冀都市圈包括北京市、天津市以及河北省的唐山、石家庄、秦皇岛、廊坊、保定、沧州、张家口和承德，涉及京津和河北省8个设区市的80多个县（市）。以汽车工业、电子工业、机械工业、冶金工业为主，是全国主要的高新技术和重工业基地。国土面积约为12万平方公里，人口总数约为9000万人，2012年地区生产总值约为67598亿元。人口总量约为全国的十四分之一，经济总量接近全国的七分之一。

　　作为中国经济的“第三极”（另两极为珠三角和长三角），京津冀都市圈还拥有其他地区很难比肩的人文优势。北京是历史名城，文化底蕴丰厚，在教育、医疗等领域全国领先。同时，由于中央政府在经济活动中持有极大的话语权，资源加速向这一地区、特别是向北京流动。

　　资源的集聚，带来了规模和效率上的优势，使城镇化步伐加快，同时，也带来了一系列矛盾和冲突，特大城市的住房、教育、医疗、交通以及水资源、空气资源空前紧张。由于过度开发，河北地区早已形成地下水“漏斗区”，以往的发展模式难以为继。

　　但是，由于行政管理权的地区分割、财税横向转移支付体系的缺失、官员政绩考核偏重于GDP，导致土地城镇化快于人口城镇化的局面仍在持续，土地财政未见收敛，城市摊大饼格局依旧。这造成国土空间开发强度过大，很多城市的开发强度已经处于20%-30%的区间。而在城市化进程更早的德国，大城市开发强度刚刚超过10%，就被当地官员认定为“过度开发”。

　　国务院副总理马凯在担任国家发改委主任时曾指出，中国国土空间的特点是多样性、非均衡性、脆弱性，因此，并非所有的国土空间都适宜大规模高强度的工业化城市开发，必须遵循自然规律，保护自然，有序开发。

　　2010年底出台的《全国主体功能区规划》，将960万平方公里的国土分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。作为中国经济“第三极”，京津冀地区理所当然地被划入优化开发区。尽管资源的集聚仍会推高这一地区的GDP，但在政绩考核上，GDP色彩将逐渐转淡，公共服务色彩将逐渐转浓。

　　城市群重新布局

　　如果一座城市是一只“小麻雀”，区域一体化意味着出现了一只“中麻雀”或“大麻雀”，其五脏六腑不再局限于一地。

　　近些年来高铁的长足发展，给国土空间开发和资源配置带来了新的变量。

　　《全国主体功能区规划》确认了中国大陆业已存在的18个城市群，高铁正在将每个城市群连接为“一小时都市圈”。半径的缩短，成本的降低，必然带来产业重组和人口流动。

　　以往的城市管理体系，导致“麻雀虽小五脏俱全”，资源的自由有序流动，一直存在着人为的藩篱。资源重组的内在冲动，在可以想见的未来，将极大地冲击目前画地为牢的行政管理体系。一些基本的公共服务，例如交通执法部门，仍然具有属地化特征；而包括教育、特别是高等教育在内的部门，属地化特征已然开始模糊。这也是保定等城市积极主动争取相关产业转移的动力。

　　如果一座城市是一只“小麻雀”，区域一体化意味着出现了一只“中麻雀”或“大麻雀”，其五脏六腑不再局限于一地，而是分散在城市群的各个角落，这无疑又将带来规模和效率上的极大提升。

　　在另一方面，政策制定者可能也吸取了之前城市管理的一些经验教训。以北京城郊为例，最近十余年来，出现了回龙观等纯粹居住的大型社区。同时，由于就业和休闲仍在市内，造成每天半径过长的长途跋涉，给交通和环境带来极大压力，拥堵严重，雾霾频繁，民众牢骚满腹。

　　从城市规划的角度，科学合理地布局多个产业和休闲中心，使民众就业和休闲的半径缩短在三五公里之内，方是人口密度很大的城市化可持续发展之路。这一点，对人口千万的超级城市尤为关键。京津冀一体化进程中，产业布局被置于优先位置，将改变北京“睡城”不断外延、甚至外延到河北的局面。产业重组和人口流动逐渐有序展开。

　　在“中麻雀”成长的同时，五脏六腑的协同机制必然重构。尽管北京和天津的一把手皆为政治局委员，却没有约束河北这只“小麻雀”的权力。同时，河北尽管级别偏低，对北京和天津的一些做法也不是没有不同的看法和意见。10年之前，这一地区曾经签署《环渤海区域合作框架协议》。但是，其合作局限于一些会议和较小的项目上，区域一体化的政策努力仍然不足。在京津冀一体化业已步入实操阶段的今天，仿效一些国家的大区机制，或者欧盟委员会机制，“小麻雀”让渡一些管理权限，“中麻雀”集中一些管理权限，当是必然的选择。

　　“中麻雀”重构的管理体系中，财政横向转移支付则需要新建。这将改变京津从河北平价调水、河北也不为京津地区的雾霾埋单的扭曲格局。而这，又将极大地改变中央与地方的关系，其长远的影响，难以估量。

　　专家建言

　　用市场化手段推进一体化

　　吴必虎（盘古智库学术委员会委员、北京大学教授）

　　京津冀一体化并非新话题，而是喊了很多年都难见动静的老话题。之所以难推动，其内因是大量优质资源和中央权力集中于北京，没有人愿意离开。外因是京津冀地区的区域经济发展没能像长三角那样形成市场化程度比较高的梯形结构，而是以北京为圆心形成的圆柱形经济结构。

　　十八大以来一系列的深化改革措施，特别是强调以市场为主导配置各种资源的改革大方向已经在高层取得一致。

　　因此，我给政府的第一个建议是，尽量疏散各种非必要的权力、资源，鼓励全国各地承接北京现有压力。比如，央企、科学、教育、文化机构去行政化后，没必要集中在北京。有些去行政化的事业机构可以放到最需要它们去管理与服务的地区，比如铁路总公司可以放到郑州。

　　去行政化后的各大协会可以根据区域特色置于不同的城市，比如中国考古学会可以放到西安。“中国”字号的使用权完全可以放开，国字头的博物馆可以按照各地特色分散到全国。北京好看的东西太多了，很多收藏品丰富的国字头博物馆常常是门可罗雀，可以考虑把中国电影博物馆放到上海，中国戏剧博物馆放到昆山，中国地质博物馆放到嵩山。

　　很多大学更可以搬到其他城市，相信很多城市求之不得。哈佛不在华盛顿，牛津不在伦敦。中国科学院各大研究所可以分散到全国各地的大学中，让科学机构通过政府采购和知识产权转让形式获得科研经费，养那么多人真的没用。有人说，这些机构如果搬离北京会有人辞职，但要看到，如果真释放集中管制，会有人愿意发挥能动性和创造力，得到更大的发展空间。一旦他们在最适合他们发展的地方成长起来，就会成为推动民主、市场化改革的新动力。

　　第二个建议是，对北京市政府的考核去经济增长化，代之以环境治理与城市管理水平的考核。同时，将京津冀一体化规划实施程度和整体生活质量提升纳入三地政府的统一考核体系，这样才能真正改变各自为政、各为其钱的恶性循环格局。

　　具备以上两个基本条件，才谈得上是市场化推动下的京津冀一体化。弱化北京的经济中心功能，特别是工业和商业中心的定位要下调，买东西不必千里迢迢到北京，到上海、香港就成，看故宫可以来北京。整个京津冀地区都不应再围绕工业，特别是重化工、钢铁工业展开经济竞赛。根据北京作为全国政治、文化、国际交往、科技创新中心的核心功能，以及天津作为华北地区海港城市和工业商业城市，考虑到京津冀地区在水资源、生态承载能力约束下的地理条件，以京津为双核中心城市，周边形成与其发展配套的支持性城市群。

　　此外，还要强化北京、天津、保定、石家庄、秦皇岛等地之间的城际高铁与轻轨通勤系统，在空间上形成真正跨行政区的大首都圈，圈内实行统一的无线通信覆盖体系，形成完整无缝的城市服务与管理框架，让此间的城市在交通、生态建设、户口与就业、医疗教育、社会管理等方面全面实现一体化。

　　一句话，要充分结合市场手段，而非单一行政手段逐步推进京津冀的一体化进程。