本期顾问：林家彬

    身份：国务院发展研究中心社会发展研究部巡视员、研究员
    研究领域：地区政策、国土规划、资源与环境政策、城市发展、城市管理、应急管理、房地产税、住宅政策等。
重要课题及重大项目（主持或参与过的）：《改善西部农村公共服务对策研究》、《土地资源战略研究》、《中小企业发展的新环境新问题新对策研究》、《中国房地产税制研究》、《保障性住房政策体系研究》等。

    提问1：今年全国两会期间，李克强总理所作的政府工作报告对于财税体制改革给出了清晰的改革“路线图”。 您如何看待我国现行的财税体制？

    林家彬：我国目前的财税体制有三个突出特征：
    一是事权与财力不相匹配的、“集权分散型”的中央地方财政关系。“集权”指的是中央财政集中了大部分的财政收入；“分散”指的是地方政府承担了大部分的支出责任。我国1994年实施的分税制改革，实行了有利于中央财政的税种划分和税收分享比例，但却始终没有划清各级政府的事权和财政支出责任。其结果形成了一种权力主导型的财税体制，财权上收、事权下放。1994年至2005年期间，中央财政收入占全国财政总收入的比重平均为52%，地方各级政府平均为48%，而同期中央所承担的事权平均在30%左右，地方则达到70%左右。2010年，中央财政收入占全国财政总收入的比重为50.1%，地方财政支出占全国财政支出的比重为82.2%。
    二是以企业相关税收作为主要收入来源的税制结构。按照国家税务总局口径的统计，在全部税收收入中，来自各类企业缴纳的税收收入占比为91.5%，除此之外的居民缴纳的税收收入占比只有8.5%。从税收归属看，营业税是地方税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税），企业所得税按企业隶属关系分别归属中央和地方，增值税是中央与地方的共享税，其中的25%归地方。同时，增值税也是地方主要收入来源，占地方税收收入的20.3%。由此可见，来自企业的税收是地方财政税收收入最重要的来源。
    三是过度依赖于“土地财政”的地方财政收入结构。国土资源部公布的数据显示，2009年，全国土地出让金收入达到15910亿元，相当于地方一般预算收入的48.8%。2010年，全国土地出让金收入达到29110亿元，相当于地方一般预算收入的71.7%。此外，地方财政税收收入中还有契税、房产税、土地增值税、城镇土地使用税等与房地产有关的税收，这些税收与土地出让金共同构成了“土地财政”。国务院发展研究中心的相关研究还表明，设立融资平台以土地为抵押进行融资已经成为各地城市政府的普遍做法，如果加上债务性收入，“土地财政”占地方政府可支配财力的比重甚至超过60%。

    提问2：我国财税体制对城市政府的行为会产生哪些影响？

    林家彬：地方政府事权与财力的不相匹配，使得城市政府千方百计地寻求税收以外的收入来源，“城市经营”大行其道。从时间上看，“城市经营”兴起于1990年代后期，恰好是1994年分税制改革之后，也是我国土地市场初步建立之后。从“城市经营”的内涵上看，主要包括通过土地出让获取收益、拍卖转让城市公共设施的特许经营权、出售政府拥有的办公楼等固定资产、以BOT等方式吸引民间资本进入基础设施建设与运营领域等方面，其中又以征收农地后拍卖出让获取巨额收益为核心。由此引发圈地卖地热、强征强拆损害农民利益、市政公共服务商业化损害市民利益等多方面的问题。另外，在城市的危旧房改造工作中，片面强调项目资金的自我平衡甚至追求盈利，导致高强度的地产开发进一步向老城区聚集，使得人口和经济活动更加密集，城市的基础设施更加不堪重负。
     以企业相关税收作为主要收入来源的税制结构，使得地方政府为了扩大税源而千方百计地招商引资，城市政府也不例外。由于企业相关税收中的大头是增值税，而增值税的主要来源是制造业企业，使得大城市也不顾自身资源环境以及基础设施能力等条件，大力促进制造业项目的  落户和发展。这种机制与偏重经济增长指标的政绩考核体系共同作用，导致城市功能的过度集中和城市政府的“亲商”重于亲民。
    过度依赖于“土地财政”的地方财政收入结构，使得城市政府一来为了获取土地出让金收入而热衷于圈地卖地，二来为了使卖地收益最大化而想方设法人为推高地价，三来为了获取尽可能多的房地产相关税费收入而对房价的高涨听之任之、乐见其成，对于执行中央的房地产调控政策则采取消极敷衍的态度。这在客观上成为大城市住房价格不断上涨、房地产调控政策难以收效的一个重要原因。

    提问3：如何让城市政府改变依赖于土地财政、过度依赖企业税收的格局，更加有积极性改善城市的宜居程度？

    林家彬：首先，要健全财力与事权相匹配的财政体制，合理界定中央与地方的事权和支出责任。在加快政府职能转变、明确政府和市场作用边界的基础上，按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方的事权和支出责任，并逐步通过法律形式予以明确，力争首先在义务教育、公共卫生、公共安全、住房保障、社会保障等基本公共服务领域划清中央与地方的支出责任。同时，结合推进税制改革，按照税种属性和经济效率等基本原则，研究进一步理顺政府间收入划分，调动中央和地方的积极性。通过健全财力与事权相匹配的财政体制，为城市政府摆脱“土地财政”、摆脱依赖非规范化收入创造条件。
    其次，改革税制，摆脱过度依赖企业税收的税制结构。从国际经验看，发达国家的税制结构的主要特征是以个人所得税、社会保障税和财产税作为三大主体税种。我国的现行税制结构已经落后于经济发展阶段的要求，迫切需要进行改革。改革的基本方向是，在适当降低宏观税负水平的前提下，减少间接税，增加直接税；减少来自于企业缴纳的税，增加来自于居民缴纳的税。
    另外，改革征地制度，不让城市政府通过征地赚钱，“土地财政”现象自然也就消失了。具体措施包括：严格界定公益性和经营性建设用地，在此基础上，对于经营性建设用地的土地取得，政府在保证土地利用规划的权威的前提下，只起中介、见证和监督的作用，给出让土地的农民集体以谈判权。对于公益性用地，由政府出面征购，但价格应参考市场评估价确定。同时，应尽快建立和完善土地基准价格评估体系，以评估价格作为土地市场交易和政府征购价格的参照基准。