编者按：2013年是新一届政府的开局之年，也是实施“十二五”规划承前启后的关键一年。年初人民网推出的“2013年两会调查”，近125万人次的网民票选出了社会保障、收入分配、反腐倡廉、住房保障、稳定物价、医疗改革、食品药品安全、法治中国、行政体制改革及国防建设共十个关注的热点。2014年两会前夕，本网特别开设《向人民报告》栏目，梳理一年来上述热点领域的政策脉络，回顾政府一年来的工作进展，并对2014年作出展望。

    安居才能乐业。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》），对“安居”明确如下：健全符合国情的住房保障和供应体系。

    2013年第十二届全国人民代表大会第一次会议上的政府工作报告中提到，加强房地产市场调控和保障性安居工程建设。继续抓好保障性安居工程建设和管理，让老百姓住上放心房、满意房。

    这一年，围绕棚户区危旧房改造、切实增加保障房供给所做的工作，均达到了年初预设的目标。地方对共有产权保障房的探索，被期许为住房保障新思路。在2014年伊始，公共租赁住房和廉租住房的并轨也有了政策上的明确。

    推进棚户区危旧房改造

    “好事再难也要办好”

    棚改实际启动已近十年。从2008年到2012年的5年间，全国开工改造各类棚户区1260万户，基本建成750万套，覆盖全国31个省区市。

    2013年，我国棚户区改造工作稳步进行，一组数据显示：全年共改造城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有垦区危房、国有林区棚户区和国有林场危旧房304万套。

    住房和城乡建设部副部长齐骥去年9月在接受采访时称，根据各地汇总的数据，全国还有1400多万户需要进行棚改。齐骥表示，尚未改造的棚户区大多远离城市、县城，即使在城市中心区的棚户区，建筑密度都很大，加之各地一般都遵循先易后难的原则，相对以前改造的，待改造的难度更大。齐骥同时指出，最主要的难题是资金缺口大。住建部住房保障司副司长张学勤则形容这类棚户区改造都是“难啃的硬骨头”。中国社会科学院经济研究所研究员汪利娜也向人民网记者指出，资金、土地问题，在这类棚户区改造中表现得尤为突出。

    面对“难啃的硬骨头”，齐骥的回应直接而有力：“好事办好不易，再难也要办好”。汪利娜对棚改持肯定态度，认为不仅提升了困难群众的生活信心，还能改善城市面貌提高城市品位，带动相关产业发展。

    2013年6月的国务院常务会议强调，要进一步强化政策支持加快棚户区改造，包括增加财政投入、鼓励和引导民间资本参与棚户区改造和完善安置补偿政策等六项政策。国家发改委主任徐绍史在2013年底的全国发展和改革工作会议上表示，中央明年投资方向确定，主要投向棚改保障房等。

    “空置”尴尬待破解

    2013年全国城镇保障性安居工程的建设目标是基本建成470万套、新开工630万套。年末召开的全国住房城乡建设工作会议透露，这一目标超额完成。

    2013年4月，住建部在关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知中提出：各地要合理规划选址，尽可能将保障性安居工程安排在交通便利、配套设施齐全地段及住房供需矛盾突出、外来务工人员聚集的区块。落实工程质量责任，严格执行基本建设程序、标准规范和工艺流程，确保工程质量。通知强调，要把加快建设进度、完善配套设施放在重要位置，切实增加有效供应，加大配套设施投入力度。

    多个省份积极回应，例如陕西省2013年建成保障房32.4万套, 通过加大投入、做好配套，划下选址硬标准提高入住率将项目优先安排在交通便利、生活方便、市政基础设施和公共服务设施相对完善的区域，保障房的入住率从65.7%提高到了84.3%。

    但是，去年多省的审计报告也暴露出保障房“遇冷”空置的状况，如山东1.29万套，海南9000多套。对上述现象，汪利娜认为需求不对称是造成保障房空置的最主要原因，大中城市由于土地紧张、价格紧缺，建造保障房往往会得不偿失，于是就把保障房指标派到县级市或者小城镇中，但是县级市和小城镇人员外流现象严重，对保障房没有那么大的需求。同时，地段偏远、基础设施薄弱和公共服务设施不完善也是造成保障房大量空置的原因之一。

    一方面是大中城市中低收入人群难以实现有家能够“安居”的梦想，另一方面又是小城市保障房出现了空置的尴尬现象。华东理工大学公共理学院教授龚秀全称，“保障房空置，除了配套措施和购买力的因素外，更大的原因在于考核保障房建设时主要的依据仍是数量，这导致很多地方滥竽充数，需求与供给严重不匹配。”

    全国工商联房地产商会投融资中心主任尹斌在接受人民网记者采访时表示，政府在制定住房保障政策时要明确，首要任务是保障群众的居住权，保障房建设应该去投资化功能，斩断市场的“商品化念想”，这是消除保障房资源不能充分有效供给的根本。而汪利娜直言：“保障房的购买价格低于同区位的市场价格，持有若干年后，经过办理手续和支付些许费用，就能以市场价格出售或出租。尤其是在大中城市如北京，这点尤甚。”

    汪利娜表示，希望住房保障工作更多重视中低收入人群的住房难题，同时尽量避免“居住隔离”现象，即避免由于职业、生活习惯、文化水准或财富差异等关系，特征相类似的都市居民集居于一特定地区，不相类似的团体间彼此分开产生隔离现象。应围绕构建“多元混居社区”这一基本目标，制定相应的治理与协调对策。

    公共租赁住房和廉租住房并轨惠及低收入家庭

    共有产权房助力解决“夹心层”住房难

     十八届三中全会通过的《决定》提出，健全符合国情的住房保障和供应体系。此前，中共中央政治局就加快推进住房保障体系和供应体系建设进行第十次集体学习，中共中央总书记习近平在主持学习时强调，加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务，是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求。

    齐骥在2013年底接受《人民日报》采访时候表示，要落实好《决定》精神，就要在实现“住有所居”目标的过程中，处理好政府和市场的关系。一方面必须坚持市场化改革方向，发挥市场在资源配置中的决定性作用。另一方面政府必须“补好位”，提供能够满足基本需要的住房保障公共服务。2014年，城镇保障性住房和棚户区改造住房有望开工600万套以上。

    在保障低收入群体住房方面，住建部会同财政部、国家发展改革委印发了《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。 齐骥表示，并轨顺应群众意愿，符合各地实际，通过并轨运行会给今后住房保障工作带来积极推动。具体表现在以下四个方面：可以方便群众申请；给群众提供了更大的选择余地；给在保的住房困难家庭带来了方便；优先解决收入较低家庭的住房困难问题。

    在保障“夹心层”的住房困难方面，住建部就地方共有产权保障房展开的探索给出了态度。

    “夹心层”指的是中低收入家庭，特别是新就业职工及以外来务工人员为代表的城镇新移民。他们多具有较好的劳动技能，有一定的住房支付能力，但阶段性住房支付能力不足。共有产权保障房，就是保障对象根据自己的条件购买保障性住房一定比例的产权份额，地方政府持有保障性住房的另一部分产权。

    早在2013年之前，上海、江苏淮安等地就开始了低调的试点。2013年年底，住建部、北京市政府等陆续对共有产权住房制度进行了讨论。

    齐骥2013年12月接受新华网记者采访时表示，发展共有产权保障房，符合公平、效率原则，可以避免陷入福利陷阱，有利于保持或激发社会的活力。下一步，住建部将指导各地有序开展共有产权保障的探索，完善产权分配和上市交易收益调节机制，切实消除牟利和寻租空间。2013年12月24日，在全国住房城乡建设工作会议上，住建部部长姜伟新在部署2014年工作时明确表示“要更加注重分类指导，探索发展共有产权住房和强化市场监管”。

    在今年的北京两会上，北京市副市长陈刚明确表示，2014年将力推共有产权房，数量达到5万套，占今年商品房供应量的近一半。这条简短的消息被指传递出房地产市场结构将发生变化，共有产权或成住房保障新思路。

    中国人民大学公共政策研究院教授毛寿龙认为，这种模式更适合快速发展的地级市，房价相对较低，可以参照商品房定价。但在北京、上海等房价较高的一线城市，共有产权房如何定价才能既让中低收入阶层买得起，也没有牟利空间，是需要解决的问题。