12月12日至13日，深受各界关注的中央城镇化工作会议在京召开。
    会议提出了推进我国城镇化的六大任务，即：一、推进农业转移人口市民化；二、提高城镇建设用地利用效率；三、建立多元可持续的资金保障机制；四、优化城镇化布局和形态；五、提高城镇建设水平；六、加强对城镇化的管理。
    这六大任务传递出哪些信号？我国新型城镇化的前景如何？又面临怎样的机遇和挑战？本刊特邀中国国际城市化发展战略研究委员会专家一一解读。

蔡继明

身份：清华大学政治经济研究中心主任，
中国国际城市化发展战略研究委员会专家委员

任务1：推进农业转移人口市民化

    原文摘要：推进农业转移人口市民化。主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。要发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序。

    农民进城：就业转变与身份转变
    截止2012年底我国按常住人口统计的城镇化率是52.57%，而按户籍人口统计的城镇化率只有35.29%，二者相差17个百分点，这就是说，有2亿多从农村转移出来的人口虽然被计算在城镇人口中但没有完全享受城市居民的福利和待遇。如果按照实际市民化程度计算，即对农民工的市民化程度打五折，我国真实的城镇化率大概只有42%左右，不仅远低于官方公布的数据，而且远低于世界平均水平以及和我国发展程度相当国家的水平，更低于日本、韩国和台湾地区的水平。所以，中央才特别强调“推进农业转移人口市民化”，当前的主要任务是解决已经转移到城镇就业的农民工落户问题。
    显然，从农村转移到城市的人口长时间保留农民工的身份，处于一种“半城市化”的状态，不仅对我国工业化进程中劳动力的长期有效供给产生负面影响，如民工荒的常态化、熟练劳动力的短缺以及专业技术工人就业不稳定等，而且会在原有的城乡二元机构基础上造成城市中城镇户籍人口与非城镇户籍人口新的“二元结构”。 同时由于大量农民工不能真正实现市民化，他们的有效需求也会受到压抑，从而难以大幅度  提高国内消费需求，阻碍我国经济发展方式的根本转变。
    不仅如此，由于这些进城务工的农民长期与农村土地保留着割不断的联系，也不利于农村土地的流转，难以实现农地规模经营。如果及时将进城农民真正转变为城市人口，使他们在城市安居乐业，一方面会扩大务农家庭的土地经营规模，另一方面会使农村建设用地特别是宅基地相应减少。近年来我国随着城市化进程加快和城市空间高速扩展，农村建设用地不但没有下降反而增加，主要原因就是没有解决好进城务工农民的落户问题，他们把在城市挣的钱又带回到农村建房子。这样城乡两头挤占耕地，我国的18亿亩耕地红线和粮食安全的底线就很难保住了。
城市化进程包括两个转变，一是农民的就业从农业生产转向非农业生产，二是农民的身份转变为市民。我国目前2.6亿农民工绝大部分只是实现了就业的转变，由于没有城镇户籍，也就不能完全实现身份的转变，不能享受城镇居民的公共服务和社会保障。所以，我不赞成简单地取消农民工这个概念：农民工并非是一个主观的歧视性概念，而是一个现阶段恰如其分地反映进城务工农民真实社会属性的概念。当务之急不是取消农民工概念，而是转变农民工身份——由农民工真正转变为市民。
    要实现上述双重转变，不仅需要消除就业、教育、住房、医疗、社会保障的体制制度障碍，而且需要农民工提升自身素质，以便能够进入更多行业和更高级的岗位，而不是简单地从事脏乱差、危险、拼体力的工作。农民工要融入城市生活、享受城市文明，自身的教育水平和文明素质也有待提高，和城市居民融为一体也需要一个过程。

中小企业能更多吸纳农民就业
    就业是民生之本。加快城市化进程，就业是关键：农民只有首先实现就业的转变才谈得上身份的转变。按照全国城镇化发展规划，到2020年我国的城镇化率要达到60%，每年还要有一千万农民进城，7年就有7千万农民工。我国每年计划新增的就业岗位大都面向的是城镇户籍人口，而近年来我国每年仅毕业的大学生就六七百万人，还有从部队转业的军人，就业压力很大，为此必须大力发展中小企业。
中小企业创业成本低，就业门槛低，通常是劳动密集型产业。目前我国新增就业岗位的80%是由民营企业、中小企业提供的，国企吸纳就业的  人数很有限。国家在财政税收和产业政策等相关领域应该更多地向中小企业倾斜。
     另一方面，由于大城市、特大城市有比较发达的第二、第三产业，创业机会多，就业机会也多，城市基础设施比较完善，公共服务水平较高，农民工进城，首选的自然是这些特大城市和大中城市。当务之急是放开这些大中城市和特大城市的户籍限制，降低农民工进城落户的门槛，让外来人口与本地人口一样在住房、医疗、教育等方面享受同等待遇，逐步缩小城市常住人口与户籍人口之间的缺口。
    优先发展大城市，特别要强调城市群的发展，在大城市周边聚集起星罗棋布的小城市和镇。随着城铁、动车、高速公路等交通设施的兴起，方圆一二百公里甚至三四百公里半小时能到达的经济圈内的中小城市都有很大的发展空间。
    不宜笼统地提发展小城镇。要在19000多个建制镇中重点发展2000多个县所在的城关镇，偏远的小镇若没有特色产业、独特的自然风光、文化历史遗产等，就不具备承担人口转移的功能。

是否转为市民应尊重农民意愿
   按照规划，到2020年我国要有1亿农民工及其家属转变为城镇居民。过去三年我们每年才转移农业人口800万人，今后7年意味着每年要转移农业人口1100多万人，与前三年相比，转移任务更加艰巨。所以，要分批分类有序转移，让条件成熟的先转移，比如在城市有稳定就业岗位、工作一定年限、有纳税记录等。
    虽然农民进城大都是自愿的，但也不排除个别地方政府看中了分散居住的农民的宅基地，以新农村建设、旧村改造为名，以城镇户口为诱饵，诱使或强迫农民上楼。在城乡公共服务基本达到均等化的地方，农民权衡利弊：出于对农村生活的偏爱和对农村土地的留恋，不一定愿意进城。农民是否愿意上楼，是否愿意转变为市民，应该允许农民自行做出选择。

胡存智

身份：国土资源部党组成员、副部长，
中国国际城市化发展战略研究委员会副主任

任务2：提高城镇建设用地利用效率

    原文摘要：提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

建立节约集约用地制度
    我国城镇化的地从哪来？中央城镇化工作会议提出“提高城镇建设用地利用效率”。当前我国城镇土地人口承载和产出效率比较低，同时农村建设用地出现了大量闲置浪费的现象。因此要通过建立节约集约用地制度来实现转型发展，使我们的土地资源在城镇化的发展过程中给予更大支撑。
    目前我们将重点开展五方面工作：对建设用地要“控总量、减增量、盘存量、保流量”，加大存量建设用地供应，减少新增建设用地；多措并举促进节约集约用地水平提高；积极部署城市节约集约用地评价，认真做好开发区土地集约利用评价和管理；完善土地使用标准体系，严格 标准执行的监测监管；大力推广节地技术和节地模式，加快研究激励措施。
     中央城镇化工作会议强调了生态红线和耕地红线，而且“严守”“守住”等词汇被多次提及。坚持生态红线和耕地红线，是巩固城镇化成果和现代农业发展的基础。目前我国建设占用耕地特别是优质耕地的情况比较突出。从全国情况看，城市周边、高速公路和交通道路沿线的这些耕地大都是国家比较好的耕地，而补充回来的耕地质量大都赶不上原来的耕地。要保护好18亿亩耕地红线，一是严格耕地的数量保护，二是要保持耕地质量和产能不降低，三是创新耕地保护机制，完善耕地保护制度，使耕地在我国城镇化进程中不仅能保留下来，而且能保护得更好。

科学用地和用地科学很重要
    这次会议提出要“严控增量，盘活存量”，甚至提出“减少工业用地”，这是否预示着今后为了更集约用地将对土地实行更严格的管制？我认为，科学用地和用地科学很重要！我国的土地制度和用地结构是不太合理的，目前地区建设和开发的速度、开发建设占地比例都过高。我国土地利用水平不高，用地结构不太合理，特别是工业用地的比例高得惊人。在已经工业化和后工业化的国家，工业用地一般不会超过15%，而我们的工业用地占比是25%—40%，一些制造业城市的工业用地比例甚至达到了50%，这是非常不合理的。因此要通过改革和完善用途管制和土地调控制度予以解决。
    未来我国将推动土地财政逐步从一次性出让收入向税收方向过渡。目前，我们离此目标还有一定的距离。当前地方政府过多地依赖土地出让的方式进行筹资，推动城镇化建设。这种方式在过去甚至目前是行之有效的，但从长远发展来看，还需要逐步调整和过渡。
    我国存在人为压低工业用地价格的现象，未来要采取措施提高工业用地价格，探索实行“租让结合、先租后让”的工业用地供应制度，积极推行工业用地出让弹性年期制。国土资源部的一份统计资料显示，2013年二季度全国105个重点监测城市的商业、住宅、工业地价分别为6044元、4799元和684元/平方米，工业用地地价明显偏低。

农村土地制度改革势在必行
    农村土地管理制度改革是我国推进城镇化绕不过去的一个坎儿。目前我国农村的土地管理制度制约了城乡要素的流动，要下大力气进行积极稳妥的改革，协调利益关系、人地关系。改革将从以下方面着手：首先，要夯实和扩大集体土地的权能，进一步深化农村土地产权制度改革。其次，要改革和完善集体土地征收制度，逐步缩小征地范围，严格征地程序，逐步提高补偿标准，完善多元的补偿政策。同时，还要完善集体建设用地的有偿使用制度，逐步建立城乡统一的建设用地市场。
    对于如何完善宅基地管理制度，当前要做好三方面工作：一是要完善宅基地的取得和分配制度，使其更加合理、规范；二是要完善宅基地管理制度，促进宅基地的节约集约使用，同时保障宅基地的用益物权；三是要建立健全宅基地退出制度，使宅基地的利用更加合理。

刘仪舜

身份：中国国际城市化发展战略研究委员会副主任，中资投资管理公司董事长，国家开发银行投资顾问

任务3：建立多元可持续的资金保障机制

原文摘要：建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。

地方政府不能再单纯依靠土地财政
    我国的新型城镇化除了要解决进城农民的住房、社会保障等问题，还要增加基础设施建设，让城镇融合发展产业以便解决农民就业，必须持续地加大投资力度。目前城市里工作的农民工有2.6亿人，如真正进城落户需人均投入50万元，投入的成本就是130万亿元，因此需要多渠道解决这一难题。
    在推进新型城镇化拓展投融资渠道的过程中肯定会遇到不少困难，但是经过努力一定会得以克服。推进新型城镇化地方政府要做好三件事：一是要规划先行，遵循城镇化和城乡发展客观规律科学编制城市总体规划。以资源环境承载能力为基础，与土地利用总体规划相衔接，节约集约利用土地，突出民生为本，统筹安排完善和落实城市基础设施建设专项规划，最好将城市总体规划进行立法，严格按照规划进行建设；二是确保政府投入，中央财政会通过中央预算内投资以及城镇污水管网专项等现有渠道支持城市基础设施建设，地方政府要确保城市基础设施建设资金的投入力度。政府应集中财力建设非经营性基础设施项目，同时要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式吸引包括民间在内的社会建设资金，参与投资，建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市建设项目，推进投融资和运营机制改革；三是要积极创新金融产品和业务，建立完善多层次、多元化的城市投融资体系，如设立城镇化建设基金、发行城镇化建设债券，以及设立不同类型的中小 银行等金融机构，同时研究出台配套的财政扶持政策，落实税收优惠政策，支持城镇化投融资体制改革。
    地方政府从“经营城市”理念出发，将手中掌握的国有资本纳入自己的投资公司投入到城镇化战略性产业、保护生态环境、支持科技进步的项目中去，或是补充社保资金的不足，不仅对国有资本的保值增值，而且对带动民间资本的放大投资都有十分重要的意义。地方政府不应单纯地“招商”，只做城市一级开发单纯卖土地依靠“土地财政”是没有出路的。搞好国有资产管理体制改革，以管资本为主加强国有资产监管，将本地方的国有资本做大做强，增强国有经济的活力、控制力、影响力，也是各级地方政府的神圣职责，因此搞好国有资本的运营管理对发展地方城镇化事业意义十分重大。
　
 两个抓手：建立地方税体系和规范转移支付制度
    当前中央和地方财政职责存在交叉重叠，共同管理的事项较多，造成中央财政本级支出只占全国财政支出的15%，地方实际支出占到85%，说明很多该由中央负责的事情没有直接管理，委托地方去做再通过专项转移支付给地方提出要求，客观上不同程度地干预地方事权，地方往往也没有动力做好不适于地方承担事务，造成行政效率偏低的问题。中央三中全会《决定》提出建立现代财政体制，要建立事权与支出责任相适应的制度，总体上将大量减少中央专项转移支付和对地方的干预，促进市场统一和公共服务均等化。在此背景下中央城镇化工作会议仍强调建  立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制只能说明中央财政对地方政府城镇化在资金方面继续予以支持。
    在事权和支出责任调整以后，收入划分也需要做出相应调整，以保障各级政府的财力需求，要解决这个问题，最重要的两个抓手是建立地方税 体系和规范转移支付制度。中国财政体制改革目标应该是法制的、民主的公共财政。在这样改革的思路下，形成的是一级政权要有一级事权，要有一级财政，也必须要有一级税收和一级财政预算，继而还要配上一级举债权和一级国有资产管理的产权，成为上下贯通的分税分级财政体制，进一步优化转移支付体系。因此，在保持宏观税负总体稳定的基础上，充分发挥税收筹集财政收入，调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用，加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，推进税制深化改革的同时进一步理顺中央和地方划分，明确“地方主体税种”当是十分重要的举措，其内容也不仅仅是房产税。为了税制更加公平、规范，加快房产税的立法和改革步伐，减少房产建设和交易环节的税费，增加房产保有环节税收是个方向，从地方试点情况看，有的侧重在别墅高档住房上，有的重点在个人第三套房产上，对于普通自住房应该不是重点。

城镇化将成为民间资金新的投资渠道

    据统计，1978年我国居民储蓄余额为216.6亿元，而到2013年8月我国民间储蓄余额已达到43万亿人民币，其中定期储蓄27万亿元，由于投资渠道的单一民间资金急需寻找更多的投资渠道，而城镇化则为民间资金提供了巨大的投资机遇。如民营的亿阳集团投资南京长江三桥的项目成为第二大股东，星牌集团联手首创投资北京庞各庄镇的城镇化建设，打造成国家级小城镇。越来越多的房地产企业加入到持续推进的新型城镇化建设中来，从一个一般房地产开发商成为“城市运营商”。
    2013年9月6日国务院常务会议提出：尽快在金融、石油、电力、电信、铁路、资源开发、公用事业等领域对民间资本推出一批符合产业导向，有利于转型升级的项目，形成示范效应，在推进结构调整中发展混合所有制经济，所有这些领域都是与城镇化的产业投资相关联。此外，对民间资本还可以引导参与中小银行、城镇化发展基金的设立。除了国内民间资本之外国外的投资资金也可以积极引进投入城镇化建设。随着十八届三中全会部署扩大金融业对内对外开放，市场对金融资源配置的决定性作用必然要求减少对金融资源跨境流动不必要的限制，将逐步取消或减少不必要的行政审核，允许更多境外主体投资境内资本或货币市场，改进和完善外债管理体制，最终实现人民币资本项目可兑换，必将有利于我国城镇化可持续多元化融资渠道的开拓。

王 凯

身份：中国城市规划设计研究院副院长，中国国际城市化发展战略研究委员会战略咨询委员会副主任

任务4：优化城镇化布局和形态

原文摘要：优化城镇化布局和形态。全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底。要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

中央和地方利益会有博弈
    中央提出“优化城镇化布局和形态”很有远见。城镇化布局和形态是城镇化的空间载体，如果没有这一载体，我们的建设行为、产业布局和人口流动就没有方向。
    优化城镇化布局和形态关键在“优化”二字上。因为城镇化布局和形态有很多种，可以是大城市为主、中小城市为主甚至小城镇为主，但要科学、合理、可持续，符合经济发展规律，比如城镇沿交通干线布局，城镇发展要有充足的水资源和土地资源，不能仅仅为了经济目的将所有的平原地区、生态比较好的和生态敏感地区都占领。
    在推进新型城镇化的过程中，这一任务的执行会遇到中央利益和地方利益的博弈，核心的问题是对国家资源环境保护的认识不一致。中央希望云南、贵州、重庆、青海等生态脆弱、敏感的地区是我国水源充足、森林覆盖率最大的地方，不希望资源保护地区有过多的人口聚集，城市发展、人口规模和城镇化进程应该适度；但对于地方而言，过多的人口聚集会带来经济发展和更多的GDP，地方政府更希望自己发展得最大最快、提高老百姓的收入，不会太在意对生态环境的影响。
    尽管有困难，但前景向好。其一，十八届三中全会提出的60项改革任务中，提出了对于生态敏感地区和生态保护地区的补偿制度，如果地方将水源地、森林保护好，会有一定程度的生态财政转移支付，帮助改善地方老百姓的生活；其二，资源的开采需要收取资源税，这一门槛的设定能有效遏制过度发展的规模；其三，对领导干部业绩考核的体制机制的转变。当然，这需要一个过程，因为地方在过去30多年发展中的传统路径不太容易转变，财政转移支付的制度和资源税制度不能马上建立，另外，监管的力度是否到位都将影响到改革的步伐。

国家应在功能上引导城市群发展

    对城镇化总体布局“一张蓝图干到底”比较好理解。如果“两横三纵”的城市化战略规划科学合理，而且是经过了学界、政府和社会方方面面的讨论，符合资源环境的承载能力、人口流向和产业发展布局的基本要求，就要坚定不移地坚持。
    对于城市群的形成提出要“依靠市场力量和国家规划引导”，这一说法耐人寻味。从表面上看，市场力量和国家规划引导是一对矛盾。城市群的形成属于自然现象，是在市场经济条件下发展起来的一组以中心城市为核心的组织形态。我国改革开放30多年来，总的趋势是发挥市场在经济中的作用，顺应经济发展规律，使资源在一定区域内合理分布。但由于我国城市和经济发展在很大程度上受到政策的制约和影响，城市群的形成一定程度上还是受到政府的管控，在下一步发展中同样会遇到类似问题。为此，一方面需要依靠市场力量，另一方面需要国家规划引导。当然，国家规划引导不是过去简单地发政策性的“帽子”，更多的应该是对功能的引导，在发展定位和发展质量上提要求，这样才能保证城市群的发展符合市场规律以及国家的需要。

发展不能无序和无节制
    “科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。”这句话强调发展不能无序和无节制，要把发展放在资源环境可承受的范围内，其核心是开发边界划在哪里。城市开发边界并不是指行政边界，而是将发展限制在一定区域之内。确切地讲，开发边界应该是适合城市发展的资源和生态承载能力计算出来的用地极限，一般要比我们现在的城市用地大一圈，可作为今后发展的远景边界。
    “把青山绿水留给城市居民”这一说法如果换成“留给全体人民”更全面，因为农民也需要青山绿水。我国近8亿农民在农村，而土地资源有限，如果将农村富余劳动力转移到城市，城市通过工业化和再工业化的过程提供更多的就业岗位，让农民安居乐业，腾出农民在农村的耕地和宅基地，在很大程度会缓解对青山绿水的压力。无论从资源环境保护还是全民利益都是好事。当然农民进城的前提是农民在城市有充分的就业，享受基本的公共服务包括住房、医疗、子女教育等，否则，农民进城就不是彻底的进城，正如过去30多年来我们走的“半城市化”道路。我国很多地方的绿水青山被过度使用，这是不合理的。由于我国人口的压力太大，将来还要继续退耕还田、还湖、还林。如果做得好，城市和农村都将获益。城市化的过程其实是一个漫长的过程，至少还需要50年时间，所以我们不要操之过急。

李兵弟

身份：中国国际城市化发展战略研究委员会副主任，住建部村镇建设司原司长

任务5：提高城镇建设水平

原文摘要：提高城镇建设水平。城市建设水平是城市生命力所在。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，避免走弯路；要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。要加强建筑质量管理制度建设。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

城市建设水平关系到城市的兴衰存亡
    会议将提高城镇建设水平作为城镇化工作的六大任务之一提出来，表明了提高城镇建设水平是推进新型城镇化内容的重要组成部分，也说明了当前城镇建设水平存在着不容忽视的问题。住房和城乡建设部作为城乡建设的主管部门，必须更全面、准确地领会中央精神，认识提高城镇建设水平工作的重要性和紧迫性。
    “城市建设水平是城市生命力所在”这句话，通过通俗的比喻对城镇建设水平与城镇发展的关系做了清晰的定位，即一个城市是否有生命力、是否有活力，并不简单地取决于城市的大小和城市的功能，而是由城市的建设水平、可持续发展的能力等决定的。在新型城镇化进程中要将城市建设水平本身提高到城市的兴衰存亡、延续发展这样的高度来认识，换一句话讲，城市的兴衰存亡也是工作、生活在这个城市中的人们生存发展的基础。

让城镇可亲、可敬、可居、可用    

    文中对提高城乡建设水平讲了六点。既有对全局性工作的要求，也有对当前发展问题的警醒。
    第一点讲的是城乡发展要有科学定位。我国的600多个城市、2万个建制镇、近1.5万个集镇、260多万个自然村，在发展建设中都应该科学定位和科学规划。不管城市是大是小，不管位于哪个区域，不管处在城镇化的哪个发展阶段，都要根据各自的市情、镇情和村情选择自己正确的发展道路。最根本的是，城镇建设要符合当地的自然环境、人文生态环境和经济社会发展阶段，实事求是、因地制宜、务实施政，防止一切急功近利，抢弯道强超车，甚至主观臆想，侵犯老百姓利益的建设行为。
    第二点强调的是城市发展要依托自然融入自然，处理好人地关系，实现绿色发展。“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”这一朴实的话语，对城市与乡村的空间布局和空间形态提出了具体明确的要求。全力保护原生态的自然环境，努力修复已经失却了的城乡之间的生态空间，再造更加贴近自然的城市里的景观与湿地。尊重城乡发展的差异性，亲近自然、融入自然，让城乡发展与自然协调，让文化建设与生态环境同舞，这才是高水平的城镇建设，才是高境界的发展追求。
    第三点强调的是城市要有文化、要有历史、要有乡情人脉。城乡聚落是史前文明、农耕文明、工业文明、生态文明的发展传递，城市是人类建设活动的历史延续和人类文明的历史传承。任何城市的发展都是从小到大、从弱到强逐步发展起来，都是当地历史文化、地域文明和民族特色的传承，也是未来发展建设的基础，所以要把城市发展的文脉梳理清楚，将优秀文化传承下来。同时，城市功能和城市建设要适应现代社会快速发展的步伐，要用现代的规划理念和建设技术提高城市建设水平，把关注自然、传承历史与现代化建设有机地结合起来，不断满足老百姓对当代文明现代生活自然生态的追求，不断创造出新的城市生活需求。
    第四点强调的是城市建设和发展是为人民的。城镇发展的最终目的是为了让老百姓生活的更舒适，让居住生活在城里的人觉得城镇可亲、可敬、可居、可用，成为城市的真正主人，而不是让人成为城市管理的奴隶。城市要永远为生活居住的老百姓服务。城镇建设要尊重人，“以人为本”，要“体现在每一个细节”上。城乡规划建设管理的政务要公开，对社会公示，让老百姓主动参与，细节要求要落实到城市每个规划设计管理人员，让城市建设管理的每个步骤、每个环节、每项举措都让老百姓满意，得到绝大多数老百姓的支持，使我们的城市居民成为城市发展的参与者、城市进步的建言者、城市建设的管理者和城市文明的监督者。
    第五点强调的是通过制度建设切实提高建筑质量管理。在我国快速城镇化进程中，建筑质量越发凸显重要性。城市绝不是今天建明天拆，前届政府建后任执政者拆。建筑是凝固的音乐，城市是华彩的乐章。如果建筑质量没有管理好，不仅仅是对城市形象的破坏，一旦涉及到建筑质量安全，还会造成人的生命财产损失。建筑质量管理要与当前全面深化改革发展同步。强化建筑质量管理的制度建设，落实建筑质量责任的终身追究，依法强化建筑质量的源头管理，将建筑质量全过程管理纳入法治化轨道。建筑质量管理是建设领域最重要的工作，包括全国各部门全口径的建设活动监管，也包括规划、设计、施工、资质、装备、市场、甚至建筑材料应用、施工队伍准入等全行业的统筹管理。要特别关注重大的基础设施建设，避免出现地陷、桥塌、楼倒、管道泄漏等重大事故。
    第六点强调的是要正确指导村庄建设。在城乡发展一体化进程中，农村居民点的调整不但要符合城镇化发展的一般规律，更要尊重农民的意愿和乡村生活习俗，加强城乡规划的因势利导，不搞“大拆大建、大搬大拆”。农村保留下来的村庄要加大各级政府的帮扶力度，注意保留村庄的原始风貌，不但要保留村庄的建筑风格和空间纹理，还要保留好周边自然生态和人态环境，保留居民生产生活的外部空间环境。要注重切实改善农村人居环境，通过小城镇为乡村地区提供基本均等的公共服务，让乡里的农户也生活得更舒适。

为城市规划未来，为未来建设城市
    中央将提高城镇建设水平作为城镇化的六大任务之一，作为主管全国城乡建设的部门应当很好地学习领会中央精神，抓住当前有利的工作机遇，对职责内的工作进行更多的全局性思考与前瞻性探索，改革创新，全面落实中央的工作要求。提高城镇建设水平涉及到建设口的多个职能部门，既涉及到城市，又涉及到农村；既涉及到城市建设，又涉及到村庄建设；既涉及到规划与设计，又涉及到建筑质量的监管。各级政府都要把提高城镇建设水平作为本届政府为老百姓做实事谋实效的具体举措，反对各种形式的形象工程、面子工程、政绩工程，切实把城市发展中所面临的急迫问题、老百姓最关心的民生问题列为城镇建设的首要问题。
    城镇建设是有阶段性的、相对性的。我国正在从城镇化的快速发展阶段逐步进入城镇化稳定发展时期，提高城镇建设水平与老百姓的发展诉求和生活感受息息相关，是现阶段提升城镇化发展质量的内在要求。我们在城镇发展建设中，力争要站得高一点、看得远一点，为城市规划未来，为未来建设城市。

袁崇法

身份：国家发改委城市和小城镇中心研究员、中国城市发展研究院副院长，中国国际城市化发展战略研究委员会专家委员

任务6：加强对城镇化的管理

原文摘要：加强对城镇化的管理。要制定实施好国家新型城镇化规划，加强重大政策统筹协调，各地区要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见。培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性。

城镇化应按照规律恰如其分地引导
    中央提出“加强对城镇化的管理”这一任务，实际上是要求按照城镇化自身的规律，恰如其分地引导城镇化进程。因为城镇化不仅仅局限于经济领域，还涉及到社会领域很多问题。以往在城镇化过程中过于注重物态的东西，对于人这一因素没有很好地研究。城镇化本身是一个阶段性的历史过程，城镇化速度的快与慢，城市规模究竟有多大，城市布局如何考虑区域协调与重点优势等，有很多文章可做。
尽管我国城镇化处在高速发展期，但已经进入后半程。上世纪70年代末80年代初，我国的城镇化率仅为20%左右，现在已经到53%，要达到城镇化率70%这一趋于稳定的状态，还有不到20个百分点。
    与前一阶段相比，后半程城镇化面临着完全不同的挑战，具体如下：
    一是产业结构不一样。过去以装备制造业、重化工、传统加工业为主，这些产业已经普遍出现产能过剩，未来产业更多集中在服务领域、新型产业领域。不同的业态对人口集聚的要求不同，由此形成的城镇形态和分布也不同。
    二是消费需求不一样。过去在温饱阶段，人们是以满足物质需求为主，现在逐步进入小康阶段，人们的需求更多的是在非物质领域，在分享型、共享性领域，在精神文化领域，从而对公共服务领域产生更多的要求。
    三是社会基础不一样。过去城里的人基本属于无产者，现在很多人至少有一套房子，社会主体人群成为了有产者，而且还能通过房子不断实现增值，造成人与人之间收入差距的因素在增加而不是减少。合法渠道形成的收入差距社会能够认可，但人们的诉求更多地要求有效保护个人资产和财产，要求各种投资机会平等，要求竞争公平、公正、透明。
四是社会诉求不一样。衣食足知荣辱，温饱以后的人们将越来越关注尊严，更加珍视人格，维护自己拥有的权益，也开始更多关注周边的事物，更多地要求公共政策制定及执行的知情权，要求拥有权力并有更多机会发表意见或建议，能够参与城市社会治理与管理。
新型城镇化是否按照以往的模式往前推进，还是必须突破路径依赖，有所变化，需要深入研究。仅在嘴上喊喊口号，实施层面固守老套路，不作调整，城镇化还会造成人力、物力和财力的浪费。

 城市需要多类专家综合管理
    十八大报告提出“四化同步”、“五位一体”，这次新型城镇化规划又特别强调区域平衡和环境生态，与国家主体功能区规划相协调，是从宏观到区域的统一部署，这恰恰是以前没有做好的。
    在规划实践中，我们发现很多地方都希望将城市地盘规划得很大，人口规模规划得很大。在人口规模上总是做加法，从不做减法，这是主观意愿替代城镇化发展规律的表现。
    关于专家型领导治市的表述。我个人认为对于专家型领导不能形成误解。城市不是靠一类专家，而是多类专家进行综合管理。城镇化进程的推进意味着要由传统二元结构的社会逐步转变为统一的城市社会。城市社会需要多方面的专家按照城市社会的规律进行治理和管理，而不是仅仅需要城市规划领域的专家，也不是一般性的行政干部。我们现在对于城市社会的管理并没有一套科学系统的管理体系，通常是问题导向和恶性事故导向，在出现问题后进行突击性治理，专项整治，搞一阵风，就是因为我们缺乏从多个领域进行专业化管理、懂城市综合治理的专家，缺乏常态化的科学管理。

不能再“一届政府一届规划 ”
    在这一任务中提出“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作”，谈及规划立法工作，这要从我国规划领域存在的主要问题说起。目前我国不是缺少专项规划的法律约束，而是缺少各个专项规划互相协调和协同的法律要求。我国的规划有法定规划和非法定规划，专项规划多数属于法定规划，但是各个专项规划不能综合协调。同时，一般综合规划属于非法定规划，没办法引导和制约各个专项规划，造成各个专项规划之间互相打架，最终使得每个规划都不能很好地贯彻执行。
    另外，规划的法定约束的授权究竟在哪里？规划需要国家层面的规划，也需要区域层面的规划，还需要城市的规划甚至细分到园区、街区的规划。越是贴近专项、贴近地方，到城市总体规划都是可以有法律依据的，但是光靠城市总体规划覆盖不了社会层面，包含不了社会治理的各种要素，就需要在上一层区域层面的规划中将各种要素统筹考虑。比如城乡统筹规划将城市、农村通盘考虑，无论从产业、基础设施、公共服务设施、人口流动、社会保障，不再是城管城、乡管乡，但在现有法律规划中没有明确的内容。所以，要加强规划的法律约束，除了对不同规  划所承担的责任、包含的内容进行明确的规定，还必须授予各级立法机构有效的法律权限。
    在未来新型城镇化进程中，“城市规划要保持连续性”的提法非常好。现在我国的城市规划是由政府直接主持制定，不是很严肃，而且规划特别短命，随意性很强，说改就改。同时，城市规划很少有公众的参与，即便参与也是局限在专业领域，而没有扩大到跨领域，但规划的执行必须是跨领域的。只有将规划彻底从行政决定转向法律决定，从法律层面进行制度约束，才能扭转目前的这种局面，使规划真正产生长期的、连续性的作用。