透视城镇化的新机会

　　访中国区域经济学会副理事长陈耀、国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏

　　张家振

　　《中国经营报》：从本次十八届三中全会公报内容来看，你认为有无亮点？和目前所处的改革阶段有何关系？

　　陈耀：总体上说，最大的亮点体现在两个方面，一个是对政府和市场的关系有了更明确的界定。之前的表述一直是市场在要素配置中起基础性作用，本届三中全会公报表述为使市场在资源配置中起决定性作用。这就更加明确了资源要素的配置由市场决定，让市场的作用回归到了社会主义市场经济中的应有地位。

　　另一个亮点就是改革的方法得到进一步明确。之前一直讲摸着石头过河，但现在改革进入深水区，需要有长远的打算和相应的顶层设计，改革方法的原则确定为顶层设计和基层改革实验相结合。未来局部的改革实验还会有更多，在改革过程中局部地区形成的改革实践经验向全国推广。

　　《中国经营报》：公报提出，在城乡发展一体化方面，要健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制；形成建立城乡统一的建设用地市场，完善城镇化健康发展机制。这对未来城镇化发展提出了哪些新的要求？对城镇化发展来说意味着哪些发展机遇？

　　陈耀：从公报的表述来看，对城乡一体化发展多处提及。特别是对于形成统一的城乡建设土地市场，健全国土空间开发，赋予农民更多的财产权利的内容表明，土地制度的改革大方向得以明确：城乡建设用地市场逐步走向统一。

　　 农村集体土地和城市建设用地市场统一，同地同价可能会提上议程，这对加快农村土地流转会有更大的推动，尽管具体怎么操作还需探索，但总体方向已经得到明确。

　　目前，城市建设用地空间很有限，将农村一些可供建设的土地纳入到城市土地开发市场，一方面可以增加土地供应量，缓解城市发展用地矛盾；另一方面，可以让农民获得更多的财产权利，让土地增值收益权与农民共享，平等地参与到改革发展的成果中来。加大土地供应，也可能会平抑地价，对房地产市场走向平稳健康发展起到积极作用。

　　易鹏：在未来城镇化建设过程中会更加突出以市场为主导，政府扮演的角色更多的会体现为引导。

　　另一方面，这次公报也重点提到了，要通过制度层面的突破，推动公平正义的建设，尤其要通过户籍、土地等方面的制度改革，解决农民工如何转化为城市市民的问题，让其真正享受到均等化的公共服务，以提升其收入和消费水平，从而把城镇化进程中的最大内需潜力变成真正的内需。　

　　还有一点就是要推动地方政府财权与事权的再平衡。中央政府和地方政府在城镇化进程中，需要建立社会保障体制，为全体居民提供均等化的服务，事实上很多工作都需要地方政府去完成。这就可能需要在全国层面把财政、税收资源重新做一个整合再分配，这一项工作的推动就需要建立现代财政制度，事权和支出责任相适应的制度来具体推动。

　　《中国经营报》：公报提出，以开放促改革，要放宽投资准入，加快自由贸易区建设，扩大内陆沿边开放。你觉得未来一段时间内，有无可能会有新的自贸区获批？促进内陆沿边开放，会有哪些区域在城市群和城镇化方面扩大开放？

　　陈耀：上海自贸区建设是当前改革进程中的重大试验田。从目前来看，实验肯定不会仅仅拘泥于上海一地，自贸区也会涉及到很多领域，从长远来看，会有更多具备条件的地区加入到自贸区的建设中来。

　　特别是珠三角地区，目前前海、南沙和横琴几个地方都在建设，如果粤港澳作为整体推进自贸区建设，将对带动整个华南地区开放开发起到重大作用。同时，天津滨海新区位于环渤海经济圈中心地带，如果开展自贸区建设，对整个华北的改革开发和辐射带动作用将有一个很大提升。

　　目前，中国的改革开放已经呈现沿海、沿边双向开放的格局。新丝绸之路经济带和长江经济带将迎来发展重大机遇。新丝绸之路经济带包括了以西安为代表的古丝绸之路，以重庆为代表的渝新欧铁路大通道，和以云南为桥头堡的南方丝绸之路地区，将对确保国家能源安全，加强与印度、缅甸等国家的交流合作产生重大作用。

　　在沿海沿边开放的总体格局中，长江经济带担当着沿海与内陆互动传递的纽带角色，将成为整个国家国土开发中的热点区域，特别是以重庆、成都为龙头的成渝经济区，以武汉为中心的长江中游城市群。

　　重庆作为向西开放的重要中心城市，渝新欧铁路的重要起点，已经形成重要的内陆开放高地。特别是沿江铁路大动脉正在逐步完善、形成，重庆拥有保税港区等作为依托，有条件争取设立境内关外的内陆自贸区，以此形成内陆开放高地，通过自贸区建设带动西部地区资源开发，经济发展。

　　易鹏：我认为，目前沿边沿江开放的格局已经初步形成了，包括国家发改委在内的很多职能部门在十八届三中全会之前也做了很多工作，在城市新区、城市群和城镇带建设方面做了具体部署。

　　那么，未来一段时间更多的是需要提高城市、城市群和经济带的发展质量，提高内陆、沿边地区开放的水平。在推动沿边开放的过程中还可以做离岸服务贸易，促进投资的便利化，而不是单纯的边境贸易。

　　上海自贸区的建设实际上也是为了通过开放来推动整体的改革进程，同时通过自贸区建设的探索实验，获得更多可复制的经验。未来，这些经验也会逐步引入到内地和沿边区域，带动整体上的开放水平。

　　《中国经营报》：公报提出明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性，建立事权和支出责任相适应的制度。在财税体制改革方面会在哪些方面有新的突破？

　　陈耀：目前，地方政府财权事权不相匹配的问题依然存在，事权在地方，但缺少相应的财力支撑。这也造成了地方政府压力高企。

　　公报提出明确事权、改革税制，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性，建立事权和支出责任相适应的制度，这对广大地方政府来说是个很大的福音。今后地方在财力上捉襟见肘的格局或将改变。中央通过改革预算管理制度，建设现代财政制度，可以化解一部分地方债务风险。

　　城镇化的具体推动者最终还是要靠地方政府，地方政府在相应财力之下，赋予地方更多向社会融资的权利，使得地方建设资金得到更多保障，在基建方面也会更有余地。这也将促进地方城市基础设施建设，为城镇化发展提供更多动力。

　　《中国经营报》：公报提出建立城乡统一的建设用地市场，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。这对于地方政府负债过高、过度依赖土地出让金、城镇化投入过高的现状会产生哪些影响？会不会增加城镇化的风险？

　　易鹏：目前，土地要素市场在城乡之间发展不平衡、不统一，特别是集体建设用地很难真正进入土地市场。建立城乡统一的建设用地市场，推动农村经营性集体建设用地与国有建设用地享有平等权益，使土地收益会进一步倾向农民。

　　公报中提出要赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，这是土地流转制度改革的一个信号，就是要保证农民在有耕地有宅基地的基础上，也要有其他收益。但这会相应地加大地方政府土地财政依赖带来的风险。这会影响到地方政府的财政收入，也会面临来自地方的阻力。

　　总体上来说，这方面的改革肯定会采取上下结合、点面联动、平稳推动的方式，通过渐进式的、市场式的手段进行，而不是过于激进的改革政策。

　　分税制和地方政府对土地财政的依赖形成已久，不可能一下子就把现有的游戏规则推翻，这方面的改革只会通过小范围的试点再积累经验向全国推广，当然在这方面也可能准备有相应的替代方案。否则的话，建立城乡统一的建设用地市场就会很难入手，更不用说推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。