今年两会《政府工作报告》明确，要“着力提高城镇综合承载能力，发挥城市对农村的辐射带动作用，促进城镇化和新农村建设良性互动。”这其中，城乡接合部是“良性互动”的桥梁。

就上海而言，城乡接合部就业机会多、生活成本低，每天都吸引着众多外来人口来此工作、生活。随着城市的发展，如何更有效管理好城乡接合部，应对和服务纷繁芜杂的不同层次居住者；如何让城乡接合部成为上海城市可持续发展的强大引擎而非“鸡肋”乃至“烂尾”，都是现实问题。日前，记者走进上海西郊的嘉定江桥镇，作为全市首先试行“新村民”管理模式的乡镇，江桥力求探寻城乡接合部的发展过程中管理之道，其中的尝试值得思考借鉴。

“穿西装”和“打赤膊”的都来了

嘉定区江桥镇连接苏浙沪三地，交通便利，有着大片的城乡接合区域。在这里，每月只需300元甚至更少的钱，就能租住一间房。在全镇42.8平方公里的土地上，户籍人口只有5.1万，外来人口则超过15万。江桥镇下属16个村，以江桥镇太平村为例，全村户籍居民1200多人，外来人口却近4000人，来自全国29个省市，其中75%来自农村，目前外来人口比例仍在增加。

太平村党总支书记苏兴华记得几年前第一次召开外来人口代表会议时的有趣场面：“现场八十来人中，有的西装革履，有的穿着背心，有人直接赤膊，还露出了文身。”

参差不齐的人员素质让太平村感受到管理的紧迫性。早在2004年起，太平村就在江桥镇率先试行“新村民登记管理制度”，建立新村民党支部，对外来人口进行集中管理和服务，所有外来人口在太平村有了一个特别的身份——“新村民”。

记者在管理中心的“新村民信息卡总览”上看到，太平村近四百户村民各有一个卡格。里面的卡片分为绿色和白色两种，绿色的是该户户主，也就是户籍人口、房东的信息卡，白色的则是租借该户房屋的外来人员信息卡，即“新村民信息卡”。所有卡片一式两份，另一份备案在各村组办公室的“总览”上。哪户村民家哪天有多少人进出，直接能从管理中心和村组办公室的“总览”上查出来，就像是一份份“活页户口簿”。相应的，不管是村民自建的出租房还是集资盖起的宿舍楼，太平村都进行统一的外观修缮，并且分别标上号，和“户口簿”上的新村民信息一一对应。

太平村下属8个村民小组组长兼任协管员，负责对“责任区”内人口情况进行实时了解和登记。一旦有新人员住进村里，协管员当天就能知晓，3天内就会为其办理“新村民信息卡”，并将详细的个人信息录入电脑。同时，新村民党支部发挥着重要作用，在原有的8名老村民组长基础上再配备8名新村民的组长，“新老搭配，联合作战”，提高了新村民的认同感，工作开展起来也更加方便。即使太平村每月流动数达到150人次，1年有近20%的人口会流动，但实有人口的管理工作也井井有条。

“归属感”比“发补贴”更重要

有人会问，建立和完善“新村民”登记和管理制度，是否需要投入很大的资金和人力？

在江桥，这个成本并不大，在管理最好的太平村，每年新村民管理费用不过几万元。

从2008年起，“新村民登记管理制度”开始在江桥镇下辖16个村推广。江桥镇党委负责人表示：“新村民”管理，并非靠资金投入。更重要的是，通过党委和政府的服务，激发新村民在观念、情感上的共鸣，逐渐产生“当家”的心理需求和责任感，直接满足新村民的社会交往、感情依托、政治认同和经济往来等多元化需求。

新村民自己管理自己，就有了“当家”的感觉，太平村8个新村民组长都由新村民来担任。迁入太平村6年，来自安徽的李晓东就是新村民，他3年前成为太平村西旱泾组的“新村民组长”，每天从模具厂下班后，他要协助村民组长仔细查看环卫情况；走进村民家中，确保用电及液化气的安全；还要负责村民出租房的统一管理工作，更新人员流动信息，等等。

“一开始也碰了很多钉子，大家不认可你，”李晓东坦言管理并不容易，“而且不少新村民的文化程度越来越高，这个也是大学生、那个也是大学生，管起来自己心里都没有底气”。但李晓东实实在在的服务很快感染了村民，大家看到他的义务工作使自己的生活环境越变越好，也跟着对太平村产生了强烈的归属感，慢慢开始像呵护自己的“家”一样，呵护着太平村的环境。垃圾成堆、违章搭建、排水不畅，诸如此类，这些长期以来困扰着城乡接合部的问题，在太平村都得以迎刃而解。已经当了3年的新村民组长，“海量”的工作每天依然要花去李晓东2个小时的业余时间，而且没有分文报酬，但李晓东却自得其乐，对他而言，服务太平村，让他感到自己是这里的主人，这点感觉是最重要的。

每次开展新村民活动时，不仅老人们参加，村里的年轻人都十分踊跃。太平村新村民团支部书记周玉梅说：“不少新来上海的外地大学生，周末也不知道该去哪里。现在不仅可以参加村里活动，还交了很多朋友，所以十分珍惜。”

几年实践下来，像李晓东、周玉梅这样的新村民骨干，已经成为太平村社会管理的重要力量。“太平村新村民党支部”挂牌建立后，把工作重心逐渐扩展到太平村3800多名新村民，为新村民积极排忧解难。苏兴华介绍，2009年，新村民信息中心和辖内15家企业进行岗位信息对接，帮助276名新村民在村内成功就业。

“社会空间”和“心理空间”不能忽视

江桥镇的“新村民管理服务模式”，成为上海解决城乡接合部管理难题的有益尝试。

专家认为，过去，政府更多依靠行政手段对外来人口实施“硬管理”，但这一封闭的管理模式显然已无法满足来自两个方面的新需求。一方面，随着上海城市的飞速发展，外来人口的综合素质、心理结构、思想状态等方面都发生了变化，权利意识、民主意识、参与意识不断觉醒。对他们来说，城市已经不再是一张床、一个简单的物理空间，更是职业发展的“社会空间”和获得来自自我及他人身份认同的“心理空间”。

另一方面，上海新一轮发展也要求城乡接合部的管理工作，与城市“调结构，转方式”的总体要求相适应。一旦这部分群体无法在社会保障、公共服务和政治权益等方面得到与城市居民同等的待遇，那么由此产生的“不完全城市化”将可能在城乡二元结构的基础上，嵌入城市内部的“小二元”结构，上海的城市化发展道路也将更为复杂。

从这个角度看，江桥镇的“新村民管理”对于外来人口的“社会空间”和“心理空间”需求能有所满足。但不可否认，记者在采访过程中感受到，这里成效显著，一定程度依赖于领导重视、良好的社区氛围以及村干部和居民的素质。但“江桥模式”能否真正成为样板，并在上海广大城乡接合部推广开来，还有待时间的考验。