一、工业化中期阶段推进城乡统筹的必然性

2007年，中国城市化水平达到44.9%。用R.诺瑟姆的城市化过程模型来衡量，中国已经进入城市化中期发展阶段。在此阶段，如果我们不能及时调整失衡的工农业和城乡发展关系，或者继续采用城乡分割的二元发展战略，不仅会加剧中国国民经济和社会发展的很多矛盾，而且最终还会影响到国家工业化、城市化和现代化的进程。国际和国内的发展经验表明，处在这一发展阶段，任何一种单一因素的拉动和贡献，都不可能在国民经济社会发展中起到决定性作用。未来中国国民经济整体水平的提高和竞争力的加强，以及社会的发展，都是多因素综合作用的结果。因此，进行城乡经济社会发展统筹，对未来中国经济社会发展有着十分重要的意义。改革开三十年积累起来的社会财富，为我们进行城乡统筹发展奠定了物质基础。经济社会成功转型的经验，以及在市场化取向改革中逐渐建立并完善的市场经济制度，使我们在校正城乡发展失衡上，或者说进行城乡统筹发展上，实现了市场力量与主观引导的有机结合。

当前中国进入工业化中期阶段，此时推进城乡统筹有其必然性，国内城乡统筹的实践方兴未艾，如成渝实验区和浙江义乌试验区，试点地区在城乡统筹实践中既有收获也存在很多问题。为了更好地推动中国城乡统筹的发展，系统研究国外城乡统筹的经验和教训就显得尤为重要。

二、国外城乡统筹实践

（一）美国

美国作为最发达的西方国家之一，其城乡统筹的成功经验具有重要的借鉴意义。具体而言，美国缩小城乡差距的措施归纳如下：

1.发展农业规模经营

第二次世界大战以后，美国工业、交通和服务业的迅速发展吸收了大批农村剩余劳动力，为农业推进高度机械化提供了便利条件。20世纪30年代末，美国农业人口占总人口的比重为25%，农民年人均农业产值约6 000美元。到1950年，农业人口已降至17%，农民年人均农业产值近1万美元，到21世纪初达到2.3万美元。与此同时，家庭农场的经营规模逐步扩大，家庭农场数量逐步减少。1935年，美国有680万个家庭农场，到20世纪90年代初减至200万个左右。

2.鼓励农民发展农业以外经济，增加农业外兼业收入

美国鼓励农民发展农业外经济，增加农业外兼业收入，美国农场的非农收入不断增加。除了占农场总数16%的大农场以农业收入为主外，其余84%的中小农场收入来源均以非农业收入为主。

3.加大对农民的直接经济补贴

从20世纪中期起，美国的农业固定投资比重都大于同期的农业增加值比重，并呈上升趋势。美国对农民收入支持的一个重要方法，是对农民进行各种形式的直接经济补贴。美国政府根据1996年联邦农业改进与改革法案，对农民种植的各种农作物按一定比例进行补贴，2000年美国政府支付给农民的直接补贴超过了100亿美元。

4.重视职业技术教育

美国重视农民的职业技术教育，美国的“工读课程计划”收到了很好的效果，提高了农民的技能和素质。

5.加强农村基础设施建设和社会事业建设

自20世纪30年代以来，美国一直重视农村的道路、水电、排灌、市场等基础设施及教育、文化、卫生等社会事业建设，为农村发展和缩小城乡差距提供了基础保障。

6.运用税收手段推进城乡协调发展

从20世纪50年代后期起，美国政府制定了一系列优惠的郊区税收政策，鼓励工厂和居民从都市迁往郊区。

（二）法国

法国在推进城乡一体化的过程中，采取的主要措施有：

1.建立新城以缓解大城市的压力

很多发达国家都很注意在都市周边地区建设新城，解决都市过度发展与周边农村比较落后的矛盾。20世纪60年代中期，法国巴黎确定了“保护旧市区，重建副中心，发展新城镇，爱护自然村”的方针，由农业区、林业区、自然保护区和中小城镇组成乡村绿化带。

2.加强农村基础设施建设和社会事业建设

法国通过各种措施加强农村基础设施建设和社会事业建设，实现了乡村生活方式城市化，乡村拥有跟城市同等的生活条件。

3.逐步完善城乡统一的社会保障体系

法国通过“农业社会互助”形式，实现了全国农村人口的社会保险。

4.注重税收的协调作用

法国从1995年开始不准在巴黎市中心区内上新的工业项目，20世纪60年代开始在巴黎市中心区征收“拥挤税”，对从巴黎区搬迁到郊区的占地500m2以上的工厂，政府给予60%的搬迁补偿费。

（三）德国

1.逐步完善城乡统一的社会保障体系

德国于1927年开始，逐步建立居民的失业保险制度。1957年，政府设立单独的农场主养老保险制度，由国家出资金，将原来的土地移交现金补贴制度转换成农场主部分养老保障制度。

2.重视职业教育

实行多元化的农民职业技术教育，德国的“双元职业训练制度”（“双元制”职业教育是德国职业技术教育中一种比较先进、成功的办学模式，被誉为第二次世界大战后德国经济腾飞的“秘密武器”。“双元制”中的“双元”意指理论与实践相结合、思维与动手相结合、学校与企业相结合。这是一种将理论知识与实践操作能力紧密结合以培养应用型专门人才为目标的职业教育模式。）收到了很好的效果。

（四）日本

日本在历史上一度城乡差距比较大，但日本采取一系列统筹城乡发展措施后，1972年城乡居民的收入水平就基本持平，1998年日本农村就业人口的比重下降到占总人口的5.2%，大量农村劳动力转移到太平洋沿岸城市带。其基本经验和做法有：

1.根据实际情况制定促进农村发展和提升人力资本的措施

日本在19世纪60年代末到80年代初的工业化阶段，直接照搬西方的农业生产技术和经营方式，但由于不能和本国国情有效融合，最后以失败告终（马约生，2002）。从19世纪80年代起，日本探索适合本国农业发展的道路，开始重视本国传统农业的经营方法和经验，创造出一系列适合国情的生产方法和技术，并采取农业生产经验的推广、建立试验场等措施促进农业和农村的发展。此外，政府加大对职业教育的投入力度，日本的“产学合作”培训制度收到了很好的效果。

2.通过国土开发计划等综合手段推动城乡协调发展

日本注重通过均衡发展计划以协调城乡发展，1962年制订了第一次全国综合开发计划。1977年实行第三次全国综合开发计划，提出进一步调整工业布局，大力发展中小城市，开发落后地区，解决工业及人口过密和过疏的矛盾。为了推动落后山区和人口稀疏地区的经济发展，日本出台了《落后地区工业开发优惠法》和《离岛振兴法》等法律和政策。为了鼓励和引导工商产业向农村地区转移，日本先后推出了《向农村地区引入工业促进法》和《新事业创新促进法》等政策。为了保护城乡环境，日本颁布了《防止农田污染法》、《自然环境保护法》等法律。

3.增加对农村的财政投入

为解决农业发展资金不足的问题，日本早在1930年就建立了补助金农政。在1967－1979年第二次新农村建设期间，日本政府加大了补助金农政的实施力度，国家规划3100个市町村推进农村基本建设和经营现代化建设，每个市町村除政府补贴9 000万日元外，还由国家农业金融机构贷款2000万元。近几年，日本政府每年对农村基础设施的投入都在11 000亿日元左右。

4.以提高农民收入为目标进行城乡统筹日本造村运动中最具知名度的就是1979年开始的“一村一品”运动。它要求一个地方根据自身的条件和优势，发展一种或几种有特色的、在一定的销售半径内名列前茅的拳头产品。由于这些产品实行了错位竞争战略，从而大大提高了各村的竞争优势，促进了农村的持续发展。此外，政府鼓励农民发展农业以外经济，增加农业外兼业收入。1995年，东京市农民的收入中，来自非农收入已达92.3%。

（五）韩国

韩国在1961—1972年期间创造了“汉城奇迹”，但当时农村还很落后，城乡居民的收入差距曾达3∶1左右。为了缩小城乡差距，1970年韩国提出了“新村运动”的构想。经过几十年的“新村运动”，韩国基本实现了城乡经济的协调发展，到2004年，城乡居民收入差距缩小到1∶0.84。其基本经验和做法有：

1.尊重村民的意愿和首创精神，政府进行引导和激励

韩国政府认为，尽管地区间发展条件和目标不同，但具体哪个村选择什么项目，则由村庄独立决定，不强制推进。而政府为了将扶持落到实处，则将扶持方式定为实物形式。据统计，1970—1978年，平均每个村获得水泥84t，钢筋2.6t。在引导上，政府实施奖优的开发政策，这充分调动了村庄的自主性和创造性。

2.厉行严格的管理制度，保证政策的有效落实

韩国对新村建设的各级政府的管理权限有明确详实的规定。一是面（乡镇）级管理职责。面政府公务员在村调查研究，检查督促新村运动执行情况，收集整理有关数据。二是郡级（县级）管理职责。郡级管理监督的目的和任务是及时发现农村基层组织有关情况，检查监督中央分配下达的支援物资是否及时、准确地送到面、村并合理使用。三是道（省）、中央级管理职责。及时掌握郡、面、村的实际情况，及时制定和调整有关政策措施，加以矫正或推进。内务部部长收集分析全国的情况，及时制定或调整有关政策。

3.推荐精神文明建设，提倡奉献精神

韩国在“新村运动”过程中，为了推动乡村文化的建设与发展，修建了村民会馆、敬老院、读书室、运动场、娱乐场、青少年活动中心等农村文化设施，通过举办文艺活动，各类培训来启发村民们的勤勉、自助、协同、奉献精神。中央研修院通过新村教育，培养了一大批献身于国家经济发展的社会骨干。另外，韩国政府在新村运动中还实施了“志愿指导员”制度，这些志愿者都是义务工作，没有报酬。

（六）巴西

巴西的国内收入差距非常大，20世纪70～80年代，巴西的基尼系数分别为0.60和0.57。目前占全国10%的最穷者占国民收入的1%，而10%的最富者占国民收入的46.7%。巴西未能实现统筹城乡发展，主要原因有：

1.工业化和城市化没有协调发展，未能实现城乡统筹就业1950—1980年的30年间，巴西的城市化水平从36.2%上升到67.6%，而同样的城市化水平增幅，发达国家大约用了50年才实现，巴西出现了过渡城市化现象。期间，发达国家的人均国民生产总值增加了2.5倍，而巴西只增加了60%。由于工业化速度低于城市化速度，造成大量农村剩余劳动力涌进城后找不到工作，从而形成了一种将农村剩余劳动力转变为城市剩余劳动力的空间转移形式。1998年以来，巴西的失业率保持在两位数以上。

2.土地过于集中，影响社会稳定

巴西在现代化进程中忽视了土地改革，土地过于集中，造成了社会不公和经济发展失衡的双重危机（刘婷，2006）。2003年巴西土地占有面积低于10hm2的农户占全部农户的31.6%，仅占全部土地的1.8%，而面积超过2 000hm2的农户只占农户总数的0.8%，占全部土地的比例高达31.6%。近年来，无地农民组织的抗议活动频繁，有时甚至有过激行为，严重影响了巴西社会治安。

3.低收入人群的权益被忽视

巴西城市化的特点是大城市化，农村人口集中进入大都市，现在巴西超过50%的人口居住在10万以上人口的城市中。巴西城乡统筹中的突出问题是在城市中形成了大量贫民窟，这些贫民游离于社区和正常社会管理之外，影响社会安定。80%贫民的人均收入在最低工资标准以下，他们很难在城市获得建房用地和住房，又不能退回农村。城市规划、建房用地、基础设施、社区发展没有考虑低收入人群的要求，贫民窟里的居民生活惨淡。

三、对中国城乡统筹实践的启发

发达国家从20世纪初期或中期开始，逐步走上工业反哺农业，实行城乡协调发展的道路。到20世纪70～80年代，基本上实现了城乡融合，积累了许多可供我们借鉴的有益经验（孔凡真，2008）。从另外一个角度看，巴西的教训也给予我们很多启发。

（一）转变政府职能，尊重村民意愿

政府职能的转变对推动和保障城乡一体化发展有着十分重要的影响。政府要做一个推动和保障城乡一体化发展的好“守夜人”，即一要转换职能，正确处理好管理与服务的关系，要牢固树立服务也是管理的理念，建设统筹城乡发展的服务型政府。二要履行好政府应负的责任，对属于政府职能管辖范围内的城乡一体化发展问题，政府要“到位”而绝不能“缺位”。对不属于政府管辖范围内的城乡一体化发展问题，绝不能“越位”。

无论是日本的“造村运动”还是韩国的“新村运动”，都是以村民为主，村民是行动的主体，政府仅在政策与技术方面给予引导和扶持，而巴西没有明确的主体，许多政策都半途而废或落实不到位。对中国来说，在新农村建设中，要真正落实农民的主体地位，尊重村民的意愿，调动村民的积极性，避免出现政府轰轰烈烈、农民却不闻不问的形式主义。

（二）重视法律和税收的规范和调节作用

发达国家在推进城乡融合的过程中十分重视法律和税收的规范和调节作用。美国从20世纪50年代后期起制定了一系列优惠的郊区税收政策，法国从20世纪60年代开始在巴黎市中心区征收“拥挤税”，日本出台了《落后地区工业开发优惠法》、《向农村地区引入工业促进法》、《自然环境保护法》等法律和法规。发达国家的经验表明，从城乡非均衡发展到城乡均衡发展的过程是整个国家资源，尤其是经济资源调整的过程，是资源向农业倾斜的过程，而

这一过程都要依法进行。城乡统筹协调发展是一个历史过程，调整现行政策和法律涉及内容复杂，涉及国家、集体、农民个人三者之间的关系，必须统筹考虑，根据经济发展和国家财力逐步进行。

（三）推动多元化的社会组织发育

韩国在新村运动过程中，为了推动乡村文化的建设与发展，采取了很多积极且有效的政策措施。另外，韩国政府在新村运动中还实施了“志愿指导员”制度。中国在城乡统筹过程中，需要发挥非政府组织、社区等在提供服务方面的作用。丰富农民的文化生活，提高农民的人文素养。通过组织一些社区活动，调动农民参加的积极性，逐渐与城市居民融合；鼓励各个志愿者队伍走进农村，深入农民，为农民带去文艺汇演，为农民普及科技知识。

（四）增加对农村的财政投入，提高农民收入

发达国家在推进城乡融合的过程中，增加对农村的财政投入，利用多种途径提高农民收入水平，以促进农村持续发展。从20世纪中期起，美国的农业固定投资比重都大于同期的农业增加值比重，并呈上升趋势；法国通过各种措施加强农村基础设施建设和社会事业建设；日本早在1930年就建立了补助金农政。此外，为了提高农村收入，美国鼓励农民发展农业以外经济，增加农业外兼业收入。日本实施“一村一品”活动，以期增加各村农产品的竞争力。只有增加对农村的财政投入，提高农民收入，才能缩小城乡之间的差距，提高农村的持续

发展能力。

（五）加大财政的保障性投入，建立城乡一体的社会保障体系

发达国家为了化解城乡矛盾，历经一个多世纪，逐步完善城乡统一的社会保障体系。中国应该根据国民经济发展和财政收入情况，逐步加大对城乡社会保障的投入，建立城乡统一、相互协调的社会保障体系，提高社会保障覆盖率和保障标准；将城乡所有劳动者及困难群众纳入医疗和养老保障范围，进一步完善城乡最低生活保障制度，推进城乡社会救助体系建设；完善社会保险资金管理制度和社会保险关系异地转移接续工作；社会保险应当随着经济的

发展提高统筹层次，尽快做到全国统筹。

（六）完善征地补偿机制，保护农民的土地权益

巴西在现代化进程中忽视了土地改革，土地过于集中，农民的土地权益没有得到很好的保护，造成了一系列社会问题。中国在城乡统筹过程中，必须完善征地补偿机制，保护农民的土地权益。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，确立多元化的土地产权制度，保护土地转入方和转出方的利益，使转入方有一个长期稳定的收入预期；完善占补平衡制度，要求“一补一占”、“先补后占”；健全土地承包经营权流转市场，提高市场透明度和促进公平交易，实现土地征收的一级市场和土地流转的二级市场的有效衔接；在规划的相同区域内，征地采取统一标准补偿给农民，实行“同地同价同收益”，维护农民在征地过程中的知情权、参与权、监督权和申诉权。

（七）大力发展各级各类职业教育，实行城乡一体的就业体系

一些发达国家实行多元化的农民职业技术教育。美国的“工读课程计划”、德国的“双元职业训练制度”、日本的“产学合作”培训制度，都收到了很好的效果。我们需要大力发展各级各类职业教育，实行城乡一体的就业体系。具体而言，一是实行城乡一体的职业教育，办好现有的中等职业技术学校，尤其要办好职业高中；鼓励大型龙头企业开门办学，利用社会各种资源，广开职业技术教育办学门路，最终形成城乡劳动力的终身教育。二是实行城乡一体的就业辅导。不仅在城市，更重要的是要在农村开办就业辅导站，向各类劳动力提供就业前的辅导和就业信息，帮助他们实现就业。三是实行城乡一体的平等就业，坚决杜绝城市劳动力人口优先于农村劳动力人口就业的差别性就业现象。