最近，对城市化讨论较多，在刚刚闭幕的两会上也是热点之一。这是好事，把城市化问题讨论清楚了再行动，可以减少今后推进城市化过程中的代价。因为城市化不仅会扩大内需，带动经济增长，也会带来各种社会和环境问题。

    推进城市化，要把提高城市化质量作为首要目标

    说到推进城市化，过去往往是提出一个城市化率的目标。但十八大修改了十七大“城镇人口比重明显增加”的目标，提出的目标是提高城镇化质量。为什么这样做，因为中央认为、全党认为，中国城市化面临的主要问题不是城市化率不高，不是城市化速度不快，而是质量不高。从宏观层面看，城市化质量不高表现在3个方面。

    一是人口。1.63亿多进城就业的农民工不能市民化，处于“半城市化”状态，没有享受或没有完整享受城市居民应有的国民教育、医疗卫生、文化、社会保险、最低生活保障、社会救助、住房保障等公共服务以及选举权、被选举权等市民权利。

    二是布局。布局的混乱主要表现在，许多城市不顾及资源环境承载能力的物理极限，盲目扩张城市功能、做大城市规模，增大经济总量，使全国大跨度调水、输电、输气、治污的压力越来越大。特别是水及其带来的问题尤为严重，不得不靠超采地下水维系正常生产生活的城市越来越多，由于地下水超采造成的地面沉降面积越来越大。

    三是形态。越来越多的城市形成环绕城区扩大城市面积的城市形态，这种“摊大饼”式的城市扩张，直接带来或加剧了交通拥堵、房价过高、污染严重等“城市病”。城市化率刚刚50％多一点，但很多城市己经患上“城市病”，而且病得不轻。

    所以，推进城市化，要把思想统一到十八大的要求上来，把推进城市化的立足点放在解决上述问题上，不要仅仅是为了占地赚钱，为了房地产景气，为了拉动投资，为了增长速度的提升去推进城市化。

    推进城市化，要走符合规律的城市化道路

    推进城市化，到底要发展哪类城市，是小城镇还是大城市，也有很多争论。有的更多从国情考虑，建议重点发展小城镇，有的更多从国际经验出发，主张重点发展大城市。

    城市化在中国被称为“城镇化”，当时更多带有城镇化是解决“三农”问题的一个办法，是“三农”范畴内的一件事，所以，把小城镇推进城镇化的重要途径，要求重点发展小城镇。这一方针提出己经13年，现实情形是，市场规律没有如当初的决策之意去重点发展小城镇，市场是找资源配置效率高的地方，而不管是小城镇，还是大城市。农民工是跟着就业岗位走，不是按照城镇化的方针走，不是跟着政策走，你让他去小城镇，他却去了北京、上海等特大城市和长三角、珠三角等大城市群。地方政府也没有真正去建设小城镇，因为小城镇的土地不会卖出更多的土地财政来。

    推进城市化，不要硬性规定重点发展哪一类城市或者小城镇，要按照市场规律办事。特别是要按照生态文明的理念，按照自然规律办事，在那些山势险峻、沟谷深切、岩层软弱、空气稀薄、淡水紧缺、灾害频发等生态脆弱的地区，不要硬要推进城市化，不要硬要发展小城镇，硬要建设城市新区。这样做，迟早会遭到大自然的报复。

    推进城市化，要把工作重点放在体制机制建设上

    推进城市化，政府的工作重点和工作抓手，不是规划出多少个城市群、划定多少个重点镇、开辟多少个城市新区、建设多少个新产业园区。城市化中出现质量不高的问题，与其说是城市化问题，不如说是整个社会的体制问题。推进城市化，政府要做的其实就是4个字，破旧立新。

    一是破旧体制。打破以户籍制度为标志，但根源又不在户籍制度本身的计划经济留下的城乡二元结构体制，以及以行政区为界、碎片化的公共服务体制、财税体制等。

    二是建新体制。建立能够促进城市化按其自身规律健康发展的体制，包括市场配置资源、土地制度、财税体制、公共服务、社会管理等。

    推进城市化，要选准农民工市民化的路径

    农业转移人口的市民化是推进城市化中不得不面临的一个棘手问题，面对1.63亿外出打工的庞大群体，以及30多年积累下来的问题，不做不行、做急了也不行，用什么样的思路去解决，不仅需要勇气，更需要智慧。有的主张通过拉平农民工与市民公共服务差距的办法，一条线一条线地解决教育、社保、保障房等，待城乡之间大坝两边的水即公共服务一般高的时候，破除户籍就可以水到渠成了，城乡就一体化了。但这一路径是值得讨论的。

    比如，拿保障房来说，目前房价高，最需要建设保障性住房的地区，往往是开发强度高，己经没有多少开发余地的地区。北京、上海、深圳等一线城市房价高、外地人口多，保障性住房需求量大，公共服务和基础设施需求量大，这些都需要大量的建设空间。但若继续无限制地占地建房、建设基础设施，按照过去的速度增加开发面积，意味着越来越多的绿色生态空间要变成水泥板，意味着吸附颗粒物、提供清新空气、涵养水源的生态空间越来越少。一块多达3000平方公里的水泥板，空气质量怎能好呢。所以，要统筹考虑一个地区的经济、人口、资源环境承载力，实现三者的空间均衡，用空间均衡的思路，考虑这类地区城市化质量提高和外地人口市民化的问题。

    推进城市化，要改变以行政区为界画地为牢的方式

    这与前一个问题有关，解决房价高、保障性住房需求量大的地区的城市化难题，必须改变以行政区为界、画地为牢地推进城市化的方式，其中之一是研究改变土地指标分配的方式。

    现在土地指标是按照行政区分配的。土地能卖钱，给土地指标，就相当于给了一部分钱，土地是第二财政。所以，657座城市，2856座县城、1.7万个建制镇都强烈反映缺地、缺用地指标。各个城市和小城镇在分配给本地区的建设用地上规划建设城市新城、产业园区。结果是，到处都是房地产项目、产业园区，但每一个小的城市新建片区、产业园区的功能都不完备，没有集聚效应，没有人气，因为过于分散，达不到入门人口规模。布局是混乱无序的，到处都有工厂、住宅小区，到处都要建设污水处理厂、垃圾填埋场，到处都要拉电网、建轨道交通、高速公路。但尴尬的局面是，越来越多的地方，老百姓不让建了，环境群体事件越来越多了。

    在城市化从数量扩张转向质量提升的阶段，应该像提高工业化质量一样，实行“上大压小”。“上大”，就是在外来人口密集的城市群地区，打破行政区界限，选择资源环境承载能力相对较好的中小城市，通过集中使用土地资源，形成有吸引力的新城市，使之与原来的特大城市等组成空间形态紧密相连、城市功能互为补充的城市群，形成紧凑型、集约型的城市化模式。“压小”，也不是让中小城市衰败，就是改变每个级别的行政区都在自己的辖区、在自己的圈圈里扩大城镇面积的推进城市化方式，减少过于分散化的规模小、功能不可能健全的城市化扩张项目。