去年，我们做了有关城市化战略方面的课题，得出的结论如下：第一，在现有体制下，城市人口每增加一个百分点，按照2010年的价格人均GDP将增加100多美元；在现有产业结构下，城市人口每增加一个百分点，第三产业的就业增长为1.13%。第二，假定打破现有体制，人均GDP增加将更多，第三产业就业增长将更快。可见，只有调整经济结构、城乡人口结构，让农民更多地变成城市人，才有利于扩大内需，推动经济发展。但现在的情况是，农民进城受阻。那么，是什么影响了农民进城？谁来承担农民变市民的成本？

什么影响了农民进城？
    现在大家都在研究城镇化与农民工的关系。到底是什么影响了农民进城，这是大家都十分关注的问题。我们研究认为有三个方面的原因可能会影响农民进城。

    第一，长期以来，我们对工业化和城市化的关系没有处理好。在过去很多年，我国各级政府都把大量的资源特别是公共资源，过度地用于工业化，导致城市发展资源不足。世界城市化有三种类型。第一种是工业化与城市化同步进行，像美欧等发达国家。第二种是城市化超前于工业化，像巴西、阿根廷等拉美国家。第三种是城市化滞后于工业化，中国就是典型的城市化滞后于工业化。多年来，我们把大量的公共资源和发展资本过早、过多地用于工业化，使得我国城镇化缺乏公共资源和社会资本支撑。在此情况下，由于城镇发展缓慢，农民进城当然就很难。这就是说我们在战略选择上就让城镇发展晚了一步。现在不少地方政府很有钱，但没有及时把这些钱用于推动城镇化方面。

    第二，我们的城市化模式和城市建设，并不是围绕增加人口、不是围绕吸引农民工进城而开展的。很多城市建设和城镇化的目的不是为了增加人口，在很大程度上是为了漂亮、为了政绩。这样，在城市的建设配置上就出现了问题：越是有钱的城市，建设得越漂亮；越是大城市，公共服务越好。由此就带来一个问题，城市建设越好、公共服务越好，人口就越集中；人集中得越多，资源的承载力就越有限，城市的压力就越大，最后当城市公共财力没有办法支撑时，限制人口进入的行政性政策就出来了。现在的核心问题是，我们的城市为谁建，学校、医院为谁建，大广场、大草坪、大剧院、豪华楼堂馆所等有没有必要，这些是需要考虑的问题。在公共资源的配制上，我们将过多的资源向大城市倾斜，还造成中小城市发展不足，基础设施建设落后，公共服务缺乏，产业发展支撑不够，又导致这些城市缺乏吸引力。因此，公共资源在大城市与小城市之间怎么分配，原有的关系该如何调整，这也是需要考虑的。

    第三，体制改革的问题。我们国家的体制大家都知道，城乡二元结构的户籍制度，就像烙印一样深深地烙在我们的血液里，农民就是农民，城市人就是城市人，这种户籍制度已经固化在我国经济社会制度安排的方方面面。尽管现在有些人已经拥有城市绿本户口、蓝本户口，但是户籍制度从根本上没有改变，特别是大中城市这种现象更突出。然而，更可怕是，户籍制度背后的公共服务和社会保障，即就业、教育、医疗、养老、住房以及工资待遇等问题市民与农民工差别更大。在一些正规单位，就存在两个体制，从农村过来的，其工资就要低，而正式职工工资待遇就高得多。在城乡二元户籍制度限制下，还带来一个问题，农民工三代、四代都变不成城市人口。

谁来承担农民工进城的成本？
    我国现在的城镇化率是51.3%，即城镇人口为6.9亿人，但其中有一部分人（大约1.58亿人）被统计为城市人口，但实际上农民没有城镇户籍，医疗、教育、住房、养老等都没有保障，仍然是农民身份。这样看来，我国真正的城镇化率只有40%。由此引来一个难题，农民工怎么市民化，现在的问题不是农民工要不要市民化，而是我国在向中等发达国家迈进时，怎么达到发达国家的平均70%城市化水平。

    为什么城乡二元户籍制度改不动？我认为这里涉及到利益和城镇化成本问题。

    在现有体制下，各级政府都在通过现有城乡二元体制，充分利用公共权力、公共资源、劳动制度，挖掘和套取现有体制红利，为本地经济发展服务。农民的土地被低价征收，只给较少的经济补偿，被廉价征来的土地用于招商引资，大规模地办园区、搞广场；同时抑制进城农民工工资，压低他们的社会保障福利水平，以降低本地产业发展成本。于是，在现有体制下，谁都想最大限度地利用城乡要素流动带来的发展红利，但谁也不愿意由此承担农民工进城的成本。在既有城乡二元体制条件下，土地、资金、劳动力等要素流动，各级城市政府是最大的受益者，农民是最大的受损者。在这样的情况下，为什么城乡户籍制度和社会保障制度一直改不了？根本是利益和成本在掣肘，各级政府都想将利益最大化，将成本最小化，体制改革当然推不下去。

    但是现在有一个问题，在现行体制下，各级政府都想在尽量套取体制红利的同时不想承担农民进城成本，由此加大了农民进城的成本负担。农民进城的发展成本提高了，进城的公共成本也提高了，我国的城镇化步伐必然受阻。

    在世界上，农民变市民有两条途径。第一，卖地进城。土地随着工业化、城镇化升值，农民卖了土地作为进城的资本，容易变市民。但现在，我国农民土地增值的收益归谁了呢？农民肯定没有拿到这种收益，所以农民靠卖地进城这条道路行不通。第二，用“脚”进城，通过打工改变身份。虽然我国允许农民外出打工，但不允许农民自由迁徙改变身份，农民进城无法买保障房，养老、就业、就学、医疗等不能享受与城镇居民同等待遇，永远是打工的身份。

    工业化超前于城镇化带来什么后果？
    我国的工业化超前于城镇化会导致什么后果呢？

    第一，导致大量的资源浪费。首先，大量的资源用于工业化导致产量过剩。其次，大量农民工成为“两栖人”，使得他们一脚在城门外，一脚在城门里，造成基础设施浪费、产业资源浪费。从某种角度看，农民工 “两栖人”的现象可能让城市稳定了，给城里人的福利提高了，但这是以浪费社会资源为代价换取的。

    第二，导致消费型社会难以建立。在本世纪末我国要达到中等发达国家的水平，这是什么概念呢？首先，要从生产型社会转变成消费型社会。如果不将几亿农民转化成市民，消费型社会是无法建立的。目前，农民一年消费5千块元，而城里人一年消费1.5万元，如果今后我国将3亿农民转化为市民，每年就将带来3万亿的消费增量。其次，城市化不完成，我国就很难进入发达国家行列，现在中等水平的发达国家的城市化率在70%以上，而我国实际城镇化率仅为40%左右，用体制阻止农民进城，我们能用什么推进城镇化。

    第三，产业难升级。产业升级是两重的，一方面，制造业内部结构要升级，从劳动密集向资本密集和技术密集转化，另一方面，第一、二产业比重降低，由第三产业来代替。当前制约我国产业结构难以升级的最大阻碍是第三产业上不去，其中核心是人口没有集聚，人口不集聚，服务业比重就难以得到快速发展。所以，要想调结构，首先就得让农民进城。

    本文结论是：体制要改革，公共资源要调整、经济发展方式要转变。如果体制不改革，公共资源不调整、发展方式不转变，进城农民永远也不能转化为市民，中国的城镇化就不可能完成。