在新型城镇化的大背景下，已是连续第十年聚焦“三农”问题的2013年中央一号文件更加受人关注。

　　在十八大提出以新型城镇化支撑未来中国经济增长的思路之后，“农民进城”和“资本下乡”相结合，继而推动农村发展的道路就成为农村经济发展的热点问题。

　　作为未来五到十年里农村工作的一份指导性文件，与前几年的中央一号文件相比，2013年的中央一号文件对于十八大关键词之一的“城镇化”也有了明确的思路。该文件除了在指导农村、农业等发展之余，对城镇化的两个关键问题——户籍制度和土地制度，也都有涉及。文件中明确提出要征地制度改革、农村土地确权登记颁证、为进城农民工解决户籍和公共服务等问题。

　　而文件对农村经营体制机制创新的强调，可以说是今年一号文件的最大亮点。

　　“今年的一号文件意义重大，它肩负承前启后的作用，一方面要对过去10年进行总结，最重要的还要为未来10年谋划，如何才能在新形势下，加快发展现代农业、增强农村发展活力任务艰巨。”中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田在接受本报记者采访时表示。

　　他认为，改革开放30多年来，我国农业发展取得了巨大成就，也存在诸多不适应现代农业发展要求的制约因素。在快速工业化、城镇化的背景下，只有进行农业经营机制的改革创新，在家庭承包经营的基础上培育新型经营主体，发展种粮大户、养殖大户、专业合作社、农村社会化服务体系，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，才能满足我国现实发展的需要。

　　“创新农业经营体制”的内涵

　　农村家庭联产承包责任制开创了我国农村经济改革的新阶段，对整个中国经济的改革也起到了推定性和示范性的作用，但也带来了分散经营、资源浪费、效益低下的弊端。

　　到目前，我国的旧式农业经营管理又面临一些新挑战。

　　“主要是农业经营主体稳定性和持续性问题。”郑风田说，目前，我国进城务工人员超过2.4亿，大量农村青壮年劳动力进城务工，农业大国将会出现“农民荒”，农村“谁来种地”、“谁来养猪”已经成为一个不可回避的重大问题。

　　郑风田认为，采取有效措施使部分青年人愿意务农，培养和稳定现代农业生产队伍确是我国当务之急，今后的农业生产方式也只能在保证农民利益的基础下，通过种植专业化、生产组织化等改革，切实提高农民的收入。

　　此次中央一号文件提出，在坚持和完善农村基本经营制度基础上，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，充分保护和调动农民生产经营积极性，确保国家粮食安全和重要农产品的有效供给。

　　在中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英看来，从家庭联产承包责任制到专业大户、家庭农场、农业合作社，这是农业生产模式的转变。

　　“我国农业长期以来就是分散的小农生产模式，经历了新中国建立之初的社会主义农业合作社生产模式，到改革开放后新的小农生产模式，再到如今现代农业生产模式，这是传统农业向现代农业的转型。”党国英在接受本报记者采访时表示。

　　对今年中央一号文件中出现的一些新的信号，比如，要鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，这些个人和机构还会获得更多国家补贴等提法，全国人大农业与农村委员会委员、中国社科院学部委员张晓山此前在接受媒体采访时表示，在新的形势下，我们更多强调发展农业的规模经济，培育更多的新型农业经营主体，从而提高农民的劳动生产力，增加和增强农业的竞争力，增加务工劳动者的收入。

　　据2006年的第二次农业普查显示，我国的农业生产经营户每户经营9.1亩耕地，每个农民只经营5.2亩地。

　　张晓山认为，这样一个小规模的农业，净收入很低。这样的收入没有办法调动农民的积极性，也就没有办法能确保中国的粮食安全。从这个角度讲，扩大农业的规模，培育新型的农业经营主体是现代农业发展的必然趋势。

　　“农业规模化经营是在稳定提高土地生产率的基础上，较大幅度提高农民的劳动生产率，这样使劳动者的收入实现较大增长，同时使农产品的有效供给得到有效保证。所以农业规模化经营能够实现我们的双重目标——一个是确保农民的收入增长，另外一个确保中国的粮食安全。”张晓山表示，农业的规模化经营将会成为下一步的主旋律。

　　土地流转与资本下乡

　　对中央一号文件提出的“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”，农业部总经济师毕美家此前多次强调:“大农户”是我国农业发展大势所趋，农业部门下一步要加大土地流转的力度，大力扶持一些种粮大户。

　　农村土地流转必然涉及工商企业和工商资本。近几年来，农业逐渐成为投资热点，出现了“资本下乡”的热潮，流入到工商企业的耕地迅速增加。有统计数据显示，截至2012年6月底，流入到工商企业的承包耕地面积达2500万亩，比2009年底增长84.6％。

　　伴随着大规模的土地流转和“资本下乡”，对其所带来的种种问题也争议颇多。

　　赞成者认为，资本下乡于民于企业于当地政府都是有利的，是“三赢选择”；反对者认为这种做法会出现“政企合谋，农民受损”现象，资本下乡部分企业的“非粮化选择”也会影响到国家的粮食安全，资本下乡企业只占农民的地，难以解决转换出来的农民就业问题，长远来看有可能带来社会不稳定。

　　对此问题，今年的中央一号文件中明确:表态允许工商企业租赁农户承包地，强调“探索建立严格的工商企业租赁农户承包地准入和监管制度”，鼓励和引导工商资本到农村从事适合企业化经营的种养业。此外，还提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。

　　郑风田认为，对这些担忧，可以通过规范的政策避免。“资本下乡是国家快速城镇化、大量的农村劳动力外出打工、出现不少空心村的一个必然选择。资本下乡可以盘活原来分散低效率的农业，满足工业化、城市化的需求，也是一场革命。”郑风田说，只不过这场革命一定要给离开土地的农民充足的补偿，另外还应该让离开土地的农民有工作与社会保障。农民变成城市新移民，农村由于资本的介入也可以成为工业化的一部分，摆脱传统的落后与手工劳动，单位劳动生产率因此而有了质的飞跃。如果处理得当，将会是我国农村新的又一场机遇。

　　张晓山表示，长期以来党和国家的政策一直鼓励土地流转，强调依法、自愿、有偿，同时又强调适度规模，不可能出现像西方那样一个农户经营几千亩，乃至几万亩那样的地。我们的规模经营要更强调集约化，强调内涵式发展，这点是和欧美，包括澳大利亚、加拿大是不太一样。

　　他认为，今年的中央一号文件，除了强调创新农业经营体制、鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转等，还专门强调了农村土地的确权工作。

　　“对于农民来说，所谓确权，说白了就是让农民弄清楚自己的各类型土地，把这些地确权颁证，按照不同地的用途和性质都落实到农户，有利于土地流转，促使土地的适度规模化经营。这都是在为加快农业现代化做准备。”张晓山表示。