编者按：城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。党的十八大召开之后，推进新型城镇化被提到新高度。中央经济工作会议也明确提出，2013年经济工作主要任务之一是积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。新型城镇化具体包括哪些内涵？推进新型城镇化面临哪些难点？政策层面将如何发力？这些都成为各界关注的焦点。在即将召开的全国两会上，新一届中央政府将全面展示新的治国蓝图，新型城镇化建设必将是其中的重点。

　　为此，本报今起将陆续推出“破解新型城镇化八大难题”系列报道，就新型城镇化过程中面临的户籍制度改革、土地和住房制度改革、就业和产业转移、投融资体制改革、农业现代化、财税体制改革等八大领域的突出问题，进行集中剖析和解读。

　　土地管理制度改革的号角再次吹响，这已经成为2013年社会关注的热点。环顾现状，新一轮土地改革的核心，无疑是打破土地二元结构限制，推进农村土地的改革。记者近日从国土资源部独家获悉，该部由一位副部长牵头，成立了一个专门的研究小组，正在编制农地改革方面的相关文件，有三大文件正在酝酿中。

　　此前，国土资源部部长徐绍史在年度工作会上表示，土地管理制度改革方面，具体包括，研究出台集体经营性建设用地流转指导意见，部署开展宅基地制度改革试点，总结推广农村土地股份制改革经验和做法。其中，指导意见有望就土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。而今年“一号文件”提出，要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作，其意在为农地改革推进铺路。

　　另据记者了解，有关农村土地改革的“底线”问题也在有关范围内讨论，其中“深圳模式”将农地国有化之后再流转的做法，已经是极大突破。但是，在各个地方政府各显神通的自下而上的改革中，新的惊喜令人期待。对于占有土地资源的上市公司来说，红利或许不在资源本身，在于“改革”本身。

　　思辨改革：谁受益？

 一、加快建立城乡统一建设用地市场是大势所趋

　　面对城镇化和土地制度变革这一复杂问题，国内诸多官员学者，包括国土资源部副部长胡存智、燕京华侨大学校长华生、北京大学国家发展研究院教授周其仁、中国土地学会副理事长黄小虎等都有自己的深入思考。多位专家学者甚至认为，我国现行的土地制度不改革，未来城镇化的前景堪忧。

　　“土地管理部门探讨征地制度改革，从上世纪90年代就开始了，大体上形成了‘缩小征地范围，提高补偿标准，拓宽安置途径，完善征地程序’的改革思路。但十几年过去了，对缩小征地范围至今达不成共识。”黄小虎在春节前向记者表示。造成上述结果，究其原因，缩小征地范围意味着地方政府可卖的地减少，影响了土地财政和土地金融，从根本上触动了利益格局，导致投资部门、用地大户、地方政府等一起反对。

　　“可以看出征地制度改革牵出来的是政府经营土地制问题，这两个制度是表里的关系，表面是征地制度，里子是政府经营土地制度。达不成一致，就产生了一个问题，现在的政府经营土地制度或现在的这套征地制度还能不能继续下去？”黄小虎认为，这样的发展方式恐怕难以为继了。

　　燕京华侨大学校长华生则强调，土地制度改革首先要明确“受益主体是谁”的问题，“我认为改革的受益主体应该是移居城市的外来人口，包括农民工及其家属，而不是给城中村或城郊的农民锦上添花，也不是让城市精英在城郊的别墅、庄园能够取得产权证，更不是开发商的盛宴。”

　　对此，国土部副部长胡存智认为，城镇化的目的是使全体人民的生活都好起来，都能享受城镇化带来的繁荣，涉及土地增值收益如何向农民倾斜等方方面面的问题，“绝不是靠一个简单的制度就能解决所有的问题，因此需按照统筹协调、积极稳妥的方式推进”。

　　仅从上述官员学者的讨论，就足见“土改”问题的复杂性。然而，从现实来看，中国的经济发展还是需要大量土地。国土资源部部长徐绍史在年度工作会上表示，土地的管理和改革，就是要保障城镇化建设合理用地，加快统一建设用地市场。

　　“要优化城乡土地利用格局，将城镇化合理用地需求为工作重点，以提高城镇化质量为着力点，积极稳妥地推进城镇化建设。”徐绍史在年度工作会上如是说。他特别强调，要加快建立统一的建设用地市场。

　　“这包括推进城乡建设用地调整利用，不断完善和严格规范城乡建设用地增减挂钩试点，优化城乡土地利用布局和结构。大力支持新农村建设和发展现代农业，特别是都市农业、设施农业、观光农业、休闲农业。”徐绍史说。

　　而今年中央“一号文件”把发展农民合作社作为建设现代农业、增强农村发展活力的一项重要措施，农民合作组织将获得更多政策支持。有专家指出，农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。

　　值得关注的是，新的农地改革必然也必须涉及更深层次的改革，对此国土资源部不但没有回避，相反还给出了原则和方向。

　　徐绍史明确指出，2013年要深化土地管理制度改革，按照“产权明晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的原则，深化农村土地产权制度改革研究和探索。

　　“具体包括，研究出台集体经营性建设用地流转指导意见，部署开展宅基地制度改革试点，总结推广农村土地股份制改革经验和做法。”徐绍史说。

　　另外，记者注意到，徐绍史要求加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，争取在3年内完成，尽快完成确权登记颁证工作；同时继续推动征地制度改革，合理确定补偿标准，严格征地程序，积极推行行之有效的安置方式，重点解决好被征地农民“生活水平有提高，长远生计有保障”。

　　新动向：

 二、副部长牵头编定核心文件   前景待观

　　记者从权威渠道获悉，城镇化土地管理制度改革被国土资源部列为今后一段时期的工作重点之后，已经由国土部一位副部长牵头，成立一个专门的土地改革研究小组，编制与农地改革有关的三大文件。

　　“为了避免干扰，他们独立在外办公。”有关人士说，另外国土资源部土地调控司也在研究相关改革方案。

　　据悉，就在春节前，国土资源部调控司明确表示，“2013年要围绕城镇化、农业现代化和生态文明建设，深入探索国土资源差别化支持政策。”与此同时，“将加大调查研究深度和成果转化力度，推进重点领域和关键环节改革取得新突破。”

　　包括“将研究起草国土资源管理改革指导意见，明确当前和今后一个时期国土资源重点领域和关键环节改革的目标、指导思想、原则、重点任务和程序规范。”

　　“城镇化的核心问题有两个，一是因为城镇化，城市建设用地要增加，但我国耕地面积要保障，所以一定要把城市建设用地的增加和农村建设用地的减少挂钩，让土地节约利用。” 中国房地产业协会副会长朱中一说。

　　“其二是因为农民要进城，他们的宅基地就腾出来了，只有允许宅基地及房产流转，提高农民在城市购买和租赁房屋的能力，才能让农民真正变为市民。农民工进城要变成市民，自然离不开土地问题，深化土地管理制度改革是推进城镇化的重要突破口。”朱中一说。

　　“农地改革的方向应该是‘同地同权同利’，但这么多年进展缓慢，可见阻力重重。”著名土地专家邹晓云认为，对于农村土地改革的期望不要过于乐观，“毕竟改革阻力相当大，问题也比较复杂，不可能步子迈得过大”。

　　中国土地勘测规划院院长郑凌志也认为，改革进行到这个阶段，已经触及一些地方政府的既得利益，如缩小征地范围会给城市建设带来更高的成本，时间也更长，集体建设用地流转会减少地方的土地出让收入。自下而上的改革在现行法律框架内的制度变迁已经陷入改不动的艰难困境，根本无法破解城乡二元结构的深层次矛盾。因此，针对改革面临的瓶颈，急需在明确目标的前提下加速推进，超越既得利益。

　　路径选择：

 三、顶层设计与地方试点相结合   集体建设用地入市是突破口

　　对于改革路径的选择，各方专家已经给出答案，即，“自上而下”与“自下而上”双向驱动。

　　“政府制定土地改革政策时应该充分吸取底层变革的力量，不能完全靠顶层设计，因为地方围绕这个难题，已经做了很多尝试，应该吸取其经验。”周其仁说。

　　社科院农村发展研究所宏观室主任党国英也持相同观点，他认为，土地制度改革应允许地方先走一步。

　　“改革的出路，只能是尊重农民的土地财产权，允许农民集体在遵守国家土地利用规划的前提下，对土地实行自主开发或自主招商，形成建设用地市场，让农民在国家调节、市场定价的机制下，分享城市化利益。”党国英说。

　　另一方面，征地制度改革、集体建设用地流转等，单靠地方政府推动是不能完成的，需要中央进行顶层的系统设计。缩小征地范围、允许集体建设用地直接入市，让农民获得更多的财产性收入，建立城乡统一的建设用地市场等，涉及土地收益分配格局的调整。只是单纯地推进单项制度改革，如征地制度改革，难以落实，阻力很大。需要协调推进土地管理制度改革，优化现行土地管理制度政策体系。因此，未来的土地政策应加强改革的顶层设计，同时，应将从基层吸取好的成功做法上升为政策法律。

　　“改革既要做好顶层设计，又要允许摸着石头过河。顶层设计包括土地管理法怎么修改，农村集体建设用地条例怎么制定，但是考虑地方差异性，不可能那么具体，所以允许地方探索经验，等成熟后再制定为法。”朱中一建议，征地制度改革要从立法层面解决，先修改法并制定有关条例；宅基地的流转、城乡建设用地增减挂钩可以探索试点，地方有一批试点城市；城市存量土地盘活各地已在探索。不过他认为，法的修改有相当难度。

　　中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平也认为，应该先试点，再定制度，改革能否实现，要从法律上做出调整。农村集体建设土地如果全面市场化要先修改宪法，还要修改土地管理法，明确征收权利的界定、使用权等。“目前整体制度框架不具备，今年全面推开不现实。”他说。

　　记者注意到，近年来国土部部署了一批土地改革试点，进行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了较好的成效，在全国产生了较大的影响。成都的农村集体土地还权赋能，经营性集体建设用地进入市场，耕地保护补偿机制；广东“三旧改造”等低效用地“二次”开发及节约集约用地试点。这些试点成效显著，根本经验是承认农民的土地财产。

　　“下一步改革需要重点突破的，是允许农村集体建设用地进入市场。”黄小虎说，农村集体建设用地进入市场是征地制度改革题中应有之义，允许农村集体建设用地进入市场，农民就可以凭借土地财产自主参与工业化、城市化进程，增加财产性收入。而且只要符合规划，允许集体建设用地开发商品房，可以增加土地供应，可以打破开发商的自然垄断，对解决城市老百姓住房问题，也有好处。

　　“给予农村集体建设用地与城市建设用地平等地位，推动农地‘入市’是改革关键。”农村问题专家、中国社科院农村发展研究所研究员王小映说，提高集体土地征地补偿标准是大势所趋，但也要根据不同地方不同情况区别对待。

　　“如果一下子‘一刀切’地将补偿标准都提高，征地成本不合理地大幅度上涨，也不利于城镇化推进。”王小映说。

　　“宅基地在大中城市结合部已经进入市场，北京近千万外来务工人员的居住问题，主要靠农民出租房解决。”黄小虎说。对于宅基地制度改革，他建议，宅基地买卖不要限制买卖者的身份，合法宅基地应先办理登记，发生交易要办变更登记，同时对购买人开征财产税。农民自用部分可以免征，超出规定面积的则不能免除。合规登记和纳税的，受法律保护，将来即使拆迁也可以得到补偿。“这样对存量土地征税，不仅对宅基地，包括经营性用地也要交财产税，可在一定程度上解决钱从哪里来的问题。”黄小虎说。

　　黄小虎同时指出，集体建设用地进入市场，对政府经营土地制度构成冲击，依靠增量土地的土地财政和土地金融没有了，城市建设怎么发展？建设资金怎么解决？这些问题接踵而至。其实，一些地方的改革探索已经回答了这个问题。广东的“三旧”改造，事实上允许农村集体建设用地进入市场，调动了农民和其他投资主体的积极性，人和地的问题解决了，钱的问题也解决了。政府职能也根本转变，主要是规划、协调、监管、服务。他还指出，集体建设用地入市以后，在土地增值收益的诱惑下，一部分农民会有冲动把农地变为非农地，给耕地保护带来新情况。

（记者 于祥明   编辑 龚维松）