城镇化战略背后，涵盖了广泛的改革和发展领域，例如户籍制度问题、社会保障问题、土地问题和就业问题等。近日，由中国（海南）改革发展研究院（下称“中改院”）主办的“新型城镇化：发展与转型——中改院改革形势分析会”上，多位关注中国城镇化进程的学者就中国城镇化风险、如何让农民工更好地融入城镇、如何切实保障农民权益等问题进行了深入探讨。本报特别予以呈现。

　　党国英：城镇化需要建立真正的“市民社会”

　　农民工融入城市的困难，可能不像我们想象的那么大，而中国问题最难的是，市民化的社会是不是有稳固的根基。我们的确要面对建立一个真正的“市民社会”的重大难题。

　　农民工进城后，我们常听到的困难有三方面：一是所谓文化问题。这可能是一个虚假命题。“文化”这个概念很笼统。在习俗层面上，农民和现有城市普通居民不会有大的差异，有差异的地方也不难改变。至于对体制的认同，进城农民当然与过着精致生活的城市富贵们不同，而与普通市民也不会有太大差异。

　　二是住房问题。从山东德州、江苏镇江等地的经验看，这个问题不难解决，只是政府不要过于追求速度。这些地方的经验还表明，即使是普通农民，如果有合理的土地利用规划，住独栋房屋，且拥有现代配套基础设施，也不是什么难事。大城市房价下降后，一部分高端务工者也可以在大城市定居。

　　三是社会保障问题。农村社会保障（主要是养老、医保）正在普及，目前要解决的是“接轨”问题。因为我国城市普通居民（特别是无稳定职业的居民）的社会保障水平也不高，所以，先进行低水平的“接轨”并不难，一些地方已经做得不错。

　　从农村进城务工人员在城市（包括新兴城市）定居的真正困难是劳资关系问题，而这也是城市普通原住民面临的问题，也是中国未来发展的重大基本问题。劳资关系问题导致劳动者工资水平低，国民收入分配向资本倾斜，一般劳动者要转变为中产阶层就丧失了基础。

　　对城市化要有更广远的视野。举凡世界发达国家，城市化的过程就是中产阶层崛起的过程。如果没有这个过程相伴随，城市化就不会伴有社会稳定。考察近代史，可将拥有独栋房产（或等价的城市核心区公寓）、低于20%的恩格尔系数以及对健康社会秩序的认同，看作中产阶层的基本特征。要把农民工进城定居和城市化对国民经济增长的长期贡献放在这个大背景下认识。

　　通过合理规划和适度开发独栋住宅，其实有利于解决进城务工农民的城市定居问题。目前一部分较为富裕的农村居民在脱离农业后不愿到城市定居，与无力购买城市稀有的独栋房屋有关。如果有土地规划管理方面的改革，增大城市独栋房屋供应，将有利于他们进城定居，并盘活他们在农村的房产。城市独栋房屋供应增加后，市民的住房满足一步到位，有可能降低城市居民对多套楼房的需求，从而降低城市住房需求，进而拉低房价，有利于一般进城务工家庭在城市定居。当然，实现这个目标需要有多种配套改革。

　　汪玉凯：城镇化最大风险是盲目造城

　　未来中国城镇化的最大风险是什么？我认为最大的风险就是人为的、盲目的造城运动。美国咨询公司麦肯锡曾经对中国的城镇化有一个研究报告，他们说，按照中国地方城市发展战略，中国有50多个城市提出要建国际大都市。到2025年，中国还要修50亿平方米的道路，大概要建500万座各种楼宇，还要建5万座摩天大楼。所以人为的造城运动已经产生了很大的负面效应。要建这么多的国际大都市，使圈地运动愈演愈烈，和农民的冲突就越来越严重，这是人为的风险。与此同时，我们的城市“千城一面”，没有历史文化个性，把好多历史遗迹都给破坏了，都穿上了洋马褂，这是大家都看到的。

　　为什么出现人为的造城呢？我觉得从本质上讲，主要是病态的公共治理逻辑使然。具体表现在三个方面：一是很多官员动不动就搞形象工程、政绩工程，动不动都要大手笔、大战略、大思路，这在很大程度上跟我们的官员选拔制度有关。二是城市的市长、书记像走马灯似的换，没有一个相对稳定的工作格局，导致城市发展缺乏连续性、长期性，一个人上去可能就改变过去的许多做法。三是我们公众、城市老百姓对（一些地方）政府这种病态的公共治理模式，缺乏有效的控制手段，所以经常会出现劳民伤财的现象。

　　未来中国城镇化应该怎么选择？第一，要两头推进：一头是对已经进城的1.6亿农民工，尽快把他们变成城市市民，实现农民工的市民化问题；另一头是要加快农村城镇化的步伐，并要把重心下移。我们现在有近34000个乡镇，其中有19000个镇，已经形成了比较好的城镇化基础。在国外，几千人口就是一个城市。我们广东有的镇人口多达五六十万，还不是市。现在一些地方试点镇级市，还有的要建立村级市。如果我们不改变传统的城市治理模式，就很难适应中国未来城镇化的需求。

　　第二，要实施“双引擎”战略。过去我们一直是东南沿海带动内地经济发展的战略，我认为早应该改了，我提出“双引擎”经济发展战略。一个引擎就是依托大城市形成的经济圈，这是未来中国第一经济增长极。这个经济增长引擎在很多情况下是可以在世界上争高低的。如长三角、珠三角、京津环渤海经济带、成渝、武汉长沙经济圈城区、关中经济带等。

　　另一个经济增长极就是要加大县域经济发展，加速城镇化。我们不要试图消灭农村，这是不可能的，任何一个国家不可能没有土地、没有养牛的、喂猪的，总得有这些东西，不可能都到城市来。只有实现县域基础设施的改善，教育、医疗资源的均衡分布，才能真正实现城乡一体化。所以我认为如果双引擎战略搞得好，即使中国外部需求再下降，我们2000多个县，近34000个乡镇加快发展，中国经济仍然有将6%~7%的高增长保持20年的潜力。

　　第三，从根本上改变城镇治理结构。我们仍然用计划经济思维实施市场经济条件下的纵向行政管理。我认为城镇化治理最大的问题就是要给市更大的自主权，除了直辖市之外，我认为不要分副省级城市、地级市、县级市。比如一个镇级市，市长是科级干部，下面的机构怎么设？从发展的角度看，我们应该把城市的设立纳入法制轨道，只要依法设立，就要赋予城市比较大的自主权和管理权，再不能完全按照限制级别硬套，否则必将走入死胡同。

　　王小鲁：城镇化需要大布局和整体考虑

　　现在城镇化到了这样一个时候，需要做一个大的布局，做一个整体考虑。下一盘棋，不能别人走什么我应什么，一盘棋要有一个整体考虑。这么多人陆陆续续进城市，城市化率已经51%了，将来还要更多。如果要达到发达国家70%~80%的水平，还将有三四亿人进城，这些人能不能变成城市居民？能不能获得城市居民应有的待遇？

　　这么多人进城了，农业没有荒废，为什么？因为中国的农业人口多。中国农业将来的出路是规模经济。农业的规模化是有广阔前途的。但前提是什么？前提是把大部分农民转移出来，离开农业，离开农村，变成城市居民。像发达国家一样，70%、80%的人变成城市居民了，剩下的农村人口才可以很好地进行规模化经营，农业才可以转变为现代农业。否则的话，农业永远是一家三五亩地那么一个局面，生产率永远也上不去。

　　但是要完成这么一个过程，需要一系列的制度配合。第一是户籍制度和相应的城市公共服务和社会保障制度。现在发达国家搞社会保障，政府都是要掏钱的，个人付一部分，企业付一部分，政府付一部分，三方面的贡献加起来建社会保障账户。我们的城市政府现在不但不掏钱，还要挣钱。为什么？有些企业给农民工上了社保，但他们流动性很高，离开的时候，企业的社保缴费这个钱他拿不走，结果沉淀下来变成了城市政府的收益。

　　关于土地问题，耕地和宅基地是不一样的。但我觉得农民在这两种土地上的合法权益都需要得到切实的保障。耕地在法律上说是集体的，但农民有使用权。这个使用权能不能做实？就是农民在转让使用权的时候，他们的利益能不能得到充分的保障？现在到处征地，地方政府和农民之间经常发生冲突。

　　我认为仍然要从制度上解决问题。现在有些地方搞土地“确权颁证”，成都就很认真地搞了农民土地的确权颁证，就是要确保农民的合法权益得到保护。承认农民对土地的权益，承认他们的权益可以合法转让；这才能伴随城市化进程，逐渐实现农业的规模经营。农民的利益得到保护，在土地转让过程中才能够有公平的分配。

　　宅基地更是这样。农民的宅基地实际上是农民的，不叫所有权也可以，但是要允许农民有偿转让，使土地能够进入市场，获得他应有的份额，拿到应有的报酬。当然增值部分，政府该不该提取增值税？该不该拿来进行再分配？需要一些制度设计。不然只有大城市周边的农民发大财，偏远地区的农民什么也得不到。

　　农民的基本权利是需要得到保障的，没有这一条，农村现在的土地规模化经营、土地集中的趋势就不能够顺利进行，也不能避免各个阶层之间的冲突、农民和政府之间的冲突，这些矛盾都很难解决。

　　城市化会涉及城市的户籍制度、公共福利和社会保障制度，也会涉及农村的土地制度，土地出让制度等等。不要老打农民土地的主意，但也不能堵住城市化的路子，不让土地进入市场，不让资源重新配置。这是一盘大棋，要通盘考虑。

　　肖金成：城镇化是一个市场化过程

　　两亿农民工的问题是什么？我觉得存在三大问题。第一大问题就是报酬问题，我们过去说男女同工同酬，现在农民工与城市人同工不同酬，所以我觉得要解决同工同酬问题。农民工为什么把自己的孩子留在农村，不把自己的家人接到城市来？并不是他不想接，是他没有能力接过来，因为他挣的钱不足以养活他的老婆与孩子，所以报酬问题应该引起重视。

　　第二个问题是福利问题，比如说子女就学问题，其他社会福利也应和城市居民一样。还有第三个问题是保障问题，有很多人认为为农民工提供保障是一个天文数字，是解决不了的。我不这样认为，因为农民工的保障是自己为自己保障，如果在进城的第一天起就缴纳他的社会保障金，比如说养老金、医疗保险、工伤保险，都是自己和所在单位交钱，那么累积起来是自己为自己保障，只不过是我们没有建立这样的社会保障制度。这三大问题解决了，那么农民工就可以顺其自然地成为城市居民。

　　接着就是住房问题。城市政府应该尽可能改善农民工的居住问题。我提出来应该做到三“化”，第一是农民工市民化，也就是说要解决他的福利问题；第二是农民工本地化，这个本地化不是让他到户籍所在地的小城镇去解决他的城镇户口，而是他在哪里就业就为哪里作出了贡献，当地政府就应该给他提供各项公共服务和福利，不能推卸责任；第三是农民工家庭化。让农民工一个人长期进城务工是不尽情理的，留守儿童、留守妇女和留守老人怎么办？只有把市民化、本地化和家庭化结合在一起，才是真正的城镇化或者城市化。

　　城市化是一个市场化过程，农民进城不进城是他的选择，不是我们去强迫他，他到哪儿去也不是政府确定的。有人说农民应该到小城镇去，但小城镇就业岗位不多。农民进大城市、小城镇，还是中等城市是他自己的决定，我认为哪里有就业岗位他就会到哪里去。提供就业岗位有两大领域，一是工厂，哪里有工厂他就会到哪里去，二是哪里有服务业他就到哪里去。主观愿望决定不了客观的趋势，到哪儿去是农民工的选择。我们只能分析农民工的选择，要根据他们的去向进行决策，决定未来的城市规划。