人们依稀记得2002年，中国“三农”问题突出：粮食生产多年徘徊，加入世界贸易组织后，中国农业面对国际市场的激烈竞争，国家粮食安全面临挑战；城镇化进入加速阶段而农村发展严重滞后，成为中国现代化进程中的“短腿”；农民收入增长缓慢而负担沉重，农村干群关系紧张。

    党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，并明确指出：重点难点在农村。毋庸讳言，“三农”难题是历史进程中逐渐形成的，中国进入“总体小康”社会后更加凸显，破解绝非易事。

    从粮食流通体制改革破题

    1992年，我国完全放开了粮食消费市场，居民购买粮食不再依赖国有粮店，让粮票退出了历史舞台。但是，基于粮食的敏感性，在农村对于粮食收购市场一直未敢放开，而采取由政府和农民进行合同订购的方式。直到十六大提出健全社会主义市场经济体制改革目标之后，并结合多年粮食消费市场化改革和粮食收购政策的实践，2004年我国最终在农村开启了粮食收购市场化改革。

    粮食消费市场的放开，理顺了粮食收购价格和消费价格的关系，改善了粮食比较效益偏低的状况，有效地调动了农民种粮的积极性。我国粮食总产量在1998年时曾达到5.12亿吨。但是，随着粮食创纪录地增产后，国内粮食供求关系发生了很大变化，依赖传统的国有粮食部门收购农民的粮食越来越靠不住。放开粮食收购市场前，很多粮食主产区的国有粮食收购部门，一方面伸手向国家索取大量的财政补贴，另一方面以粮库已满或者粮食质量不合格为由不收购农民生产的粮食。1998～2002年，农村卖粮难和销售粮食价格低迷问题十分突出。

    是改革粮食流通体制？还是退回到粮食合同收购和凭票供应粮食的僵化体制？显然，粮食流通体制改革不能走回头路。

    在党的十六大后，放开粮食收购市场，粮食流通体制改革开始克艰攻难。允许农民根据市场自主决定粮食生产和粮食销售，国家相应地建立了粮食补贴和托市收购制度。

    为了更好地保护粮农利益，在放开粮食收购市场的过程中，国家还建立起小麦和稻谷的最低收购价格制度以及玉米和大豆等的临时收储制度。最低收购价格政策和临时收储政策的实施，对于防止粮食价格过度下跌和农民卖粮难发挥了极其重要的托市作用，有效地保护了粮农的利益。我国粮食已经实现了“八连增”，今年有望再获粮食丰收。

    实践证明，放开粮食收购市场，并相应建立起对种粮农民的补贴和托市收购制度，总体上比较成功。

    农村税费改革打破怪圈

    20世纪末，我国农民负担沉重。农村税费改革前，农民不但需要缴纳法定的农业税，而且还需要上缴各种摊派和提留，甚至一些地方干部借机“搭便车”收费，以牟取私利和为部门谋取利益。当时，社会上流行“头税（指法定的农业税）轻，二费（指农村公益事业收费）重，三费（指搭便车收费）是个无底洞”。据当时一些典型调查资料，农民人均负担农业税可能只有几十元，但是各类名目的收费可能达几百元，农民隐性负担更重。

    本世纪初国家在一些地方启动了农村税费改革试点，核心是取消农村各类收费，统一只收取农业税。客观地说，在上级政府的严格监管下，农村税费改革试点初期阶段还算成功。但是，一段时间以后，农民负担反弹问题又凸显出来。如何打破农村税费改革不断而农民负担呈加重态势的怪圈，让历史上皇粮国税每轮改革后农民负担就会加重一次的“黄宗羲定律”不再成立？农民负担减不下来，根源在于针对农民而特别征缴的税费和相应的农村财政制度。减轻农民负担难做到，干脆就让农民不再有制度性的负担。

    据相关资料数据，废除农业税后，每年直接减轻农民负担1335亿元，农民人均减负约140元。与农村税费改革相对应，我国相应地逐步建立起农村公共财政体制，明确了中央财政和各级地方财政对于农村基础设施建设和公共服务的重要职责。同时，为了加快农村发展，调动农民在建设社会主义新农村中发挥主体作用，又建立了一事一议制度。

    农村综合改革是制度创新的关键

    从根本上解决农民负担过重问题，不仅在于废弃旧的农村财政体制，而且关键在于能否重建农村公共财政体制。党的十六大以后，我国启动了农村综合改革，不但全面废除了农业税（费），结束了2600多年农民交税的历史，而且按照公共财政的要求，推进农村义务教育、乡镇机构和农村财政改革，让农民和城镇居民一样享受公共服务与缴费不挂钩。

    过去长时期内我国实行城乡二元体制，农村公益事业成本费用由农民负担。按照农村教育农民办的逻辑，农村义务教育达标向农民摊派，农村教师工资由农民负担。据资料，农村税费改革前，很多地方农村教育经费占乡镇财政支出的70%左右。农村义务教育达标形成的乡村债务和拖欠教师工资现象十分普遍。由于可以向农民收税收费，乡镇机构过分臃肿，精简困难，乡镇财务十分混乱。

    党的十六大开启的农村改革，不但彻底废除了随时都可能加重农民负担的农村税费制度，而且确立了城乡一体化的公共财政体制，让公共财政照耀广大农村。在废除农村税费后，国家加大了转移支付力度，并增加专项财政经费。相应地，建立起了县级财政保障农村义务教育经费的机制。目前，我国农村义务教育实行了全免费，中央财政支出了近千亿元负担起农村义务教育达标时期的乡村债务。同时，在农村综合改革中重点深化乡镇机构改革，撤乡并镇，强化基层政府服务职能，推行省直管县和乡财县管。

    随着我国农村综合改革不断取得实效，公共财政覆盖农村范围不断扩大，国家开始着手解决贫困农民生活问题、农民看病难看病贵问题和农民养老问题，目前基本建立了面向广大农民的新型农村合作医疗制度、最低生活保障制度和社会养老保险制度。农村综合改革，从延伸和扩大公共服务覆盖范围向最终建立城乡均等化的公共服务制度推进，使农村干群关系持续改善，农民权益得到有效保护，农村社会更加和谐稳定。

    在充分肯定新时期农村改革突破和制度创新成效的同时，还必须看到我国“三农”政策设计还存在着不完善的问题，执行过程中还存在着执行不到位、农民对政策执行满意度不高和少数干部以权谋私等突出问题。这些问题的出现，不仅使我国强农惠农富农政策实施效果大打折扣，影响了现代农业和新农村建设推进进程，而且强化了一些地方对财政支农资金的依赖，影响了农民对党的政策执行的信任。

    为此，还需要加强顶层设计，着眼于破除城乡二元体制障碍，稳定完善农村基本经营制度，深化农村土地制度和林权等改革，保护农民物质利益和民主权益，创新农村体制机制，激活农村生产要素，推进全面小康社会建设。