编者按：

    中国国际城市化发展战略研究委员会自2011年3月，启动《中国城市化质量评估体系》（以下简称《体系》）立项研究工作以来，先后发布了《体系》编写提纲征求意见稿和《体系》征求意见稿，在社会各界引起强烈反响。尽管已历经近两年的时间，先后组织了几十次的研讨会、座谈会和征求意见会，但专家学者们对即将推出的《体系》试用版仍有诸多不同意见与建议，为此，本刊将近期对中国国际城市化发展战略研究委员会领导、委员以及业内人士访谈的精彩观点进行摘录整理，以飨读者。

    城市化是我国现代化建设的一个必经过程，也是我国现代文明的一个重要标志。目前，我国正处于城市化的快速发展阶段，在农村劳动力大量转移、社会成员就业不稳定、流动性大的情况下，面对高达2.20亿的“半城市化”人口，如何深化土地制度改革和建立、完善覆盖城乡的社会保障制度等，不仅关系到我国经济的可持续发展，还关系到我国社会公平与正义。因此，如何认识我国城市化发展现状，在我国社会经济转型时间，如何把握好城市化的速度与质量的平衡发展，是我国城市化发展过程中必须面对和解决的一大课题。

中国城市化面临诸多挑战

    中国近三十年的发展历程证明：城市化是中国经济增长的火车头。可以说，没有城市化的发展就没有整个中国经济社会的发展，不断加速的城市化进程是我国全面实现小康社会的有力保证。

    尽管如此，专家提醒，虽然城市化在推动我国社会发展方面发挥了积极作用，并取得了巨大成绩，但挑战也不少。在综合开发研究院（中国深圳）主任研究员李津逵看来，未来我国城市化在政策制定上主要面临三大挑战。

    首先，如何做好城市社会的建设与乡村社会的重建。市场经济之下，城市社会几乎要从零建起。计划经济之下城市的基层还有“家委会”，如今城市居民住进邻里都不认识的楼盘，一切服务都是用钱来买。而在乡村，世世代代比邻而居守望相助的关系随着青壮年进城、分田到户而渐行渐远。如今的城乡社会，政府越来越能干，民间越来越被动。政府越来越多地花钱购买服务，民间则连门前雪都懒得扫。这样的社会建设是我们所要的么？

   其次，如何做好城市建成区的规模控制。“有人保18亿亩耕地，没人管超大规模的空城鬼城。现在看全国，还有哪个地方不在建新城、建新区？可是中国城市化加速阶段已经过半，未来城市人口增加的速率会渐渐趋缓。城市建成区的扩张需要现实的产业与人口动力，盲目地扩大规模一定会留下大量的空城与鬼城。”

    第三，如何改革现行征地制度。市场经济下的征地制度脱胎于计划经济，但计划经济下征地所附带的招工、吃商品粮等条件已不存在。所以市场经济下的征地制度对农民权益的剥夺有目共睹。政府与农民本是利益共同体，“多予少取”解决不了问题。相反，让农民一夜之间得到祖祖辈辈都没见过的大笔货币决不是德政，钱不是农民赚来的，而是变卖祖产土地所得。这样的钱把农民害了的案例到处都可以见到。这应引起相关部门的高度重视。

    中国社科院城市发展与环境研究中心主任、研究员牛凤瑞则表示，未来一段时间，我国城市化面临这样四大挑战：

    一是资源环境的约束。城市化本身就是一个资源的聚集过程。随着我国城市化进程的不断加快，我们面临的资源、环境约束会越来越大。比如、能源短缺、交通拥挤、环境污染等等。

    二是如何处理防范好各种社会风险。社会管理如果一旦跟不上发展的需要，在城市化的高度聚集过程中极有可能引发一些连锁反应。比如群体性事件，会对社会的和谐发展产生重大影响。

    三是如何正确认识城市规划设计中的失误。不可否认，规划设计为中国城市化的快速推进发挥了重要作用，但存在的问题也应引起警惕，比如城市防洪排涝的建设标准，以及建筑生命期等问题。尽管在城市化加速过程中出现一些失误是无法避免的，但不可避免并不代表我们允许这些失误任意发展，而应将失误降到最低。对待不足问题，应该有一个冷静、理性的思考，既不能贬损我们已取得的成绩，也不能夸大所存在的问题。相信中国城市化质量会在加速过程中逐步得到提高。

    四是如何构建和谐城乡关系。目前，我国城乡差距有进一步拉大的趋势，这种情况下，应如何来进行新农村建设？这里面有个矛盾，即在一定时期内，国家的公共财力是有限的。提高城市公共承载力与进行新农村建设，必然存在公共财力的分配问题。如何均衡两者之间的分配，将考验政府的智慧。一旦处理不好，极有可能会走向反面。

    北京海渤湾投资顾问有限公司总经理邵念强直言，随着中国城市化进程的加快，城市和城市管理者面临的最大挑战就是如何尽快做好一切准备，接纳更多的人口进入城市生活居住。

    他认为城市化的核心是人，并建议每一个公民，不论是城市居民还是农民，在快速城市化进程中，应该做好准备，接受城市化过程中一些影响人们生活的方式。如，流动性。“以往我们的工作地点、时间都相对比较固定，而在快速城市进程中，随着经济的波动，人们的生活工作流动性非常大。这种情况下，每个人就应该有良好的心态，做好流动的准备。”

中国城市化 “虚火”较旺

    近些年来，在谈及我国城市化取得的成绩时，人们每每会提及我们的速度位居世界第一。事实的确如此，最近十年以来，按照我国人口五普和六普的统计数据测算，我国城市化基本上以每年1个百分点的速度推进，即每年约有1300万的农民进入城市。

    纵观世界各国城市化历程，可以发现，从20%到40%的城市化率，英国经历了120年，法国是100年，德国是80年，美国是40年，前苏联是30年，日本是30年。而中国的城市化水平由1981年的20.16%在提高到2003年的40.53%仅用了22年。有人形象地比喻，中国城市化在以每年制造两个波士顿城的速度进行。

    面对如此高速的城市化进程，专家学者们纷纷表示，城市化速度快，并不意味着发展的质量高，片面追求速度的发展方式应该引起警惕。

    从人口城市化的角度来看，我国有相当一部分农民工“被城市化”了。我们在计算城市化率的时候，是用城镇常住人口加上户籍人口作为分子除以总人口。这样就出现了一个问题，由于没有城市户口，很多外来务工者并没有享受到与户籍人口相等的社会保障及其他公共服务。

    相关统计数据显示，2010年我国城市化率已超过50%。而中国国际城市化发展战略研究委员会根据总人口中非农人口所占比例统计的数据显示，2010我国城市化率仅为34.17%。两者相差超过15个百分点。超过2.20亿的农民工“被城市化”了。

    “由于统计口径原因，城镇化率存在‘虚高’现象。”清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明委员一针见血地指出，我国城市化人口的统计按国际惯例进行，即在城镇连续居住超过6个月，便统计为城镇人口。但实际上，他们中绝大部分没有真正变成城镇居民，也没享受到城镇的医疗、教育等公共服务。
他认为，城市化过程一定要与解决农民工进城落户、享受市民待遇结合起来。目前，一些地方城市化推进的方式，基本上还是要“地”不要“人”，把农民挡在城门之外。这其实是与城市化所要最终实现的目标背道而驰。

    蔡继明建议，今后城市化主要任务是加快人口的城市化，只要农民工在城市有稳定就业、住房，缴纳一定年限社保金，政府就应在教育、医疗、社保等方面给予其市民化待遇。

    但在邵念强看来，城市化虚高也是一种中国特色。纵观全世界，农民工人可以说是中国独有的，是中国国情的真实反映。一直以来中国就是一个农业大国，农民工人是农民转变为城市居民的一个过渡。

    他分析认为，我国城市化率之所以“虚火”较旺，主要就是相关统计部门把具有双重身份的农民工人统计到里面了。目前，我国进城务工中有相当一部分农民具有双重身份，首先是农民身份，他们在农村拥有耕地、有宅基地、有房；另一个就是具有很大流动性的工人身份，无论他们在乡镇企业工作，还是在都市就业，都可以说是准工人，由于城乡二元体制的制约，他们既很难在城市扎根，也很难回到农村，只能在城乡之间无奈地做着钟摆式流动。

    “我们必须警惕城市化虚高所带来的危害”。邵念强强调，城市化虚高所带来的危害目前已开始逐渐显现，这在我国南方一些经济较发达地区体现得非常明显。比如东莞，在经济发达之时，吸引了大量的外来人口，城市总人口超过千万（其中外来人口700万，本地人口300余万）。当时政府便按照千万人口的规模来做城市基础设施建设。一旦经济不景气，大量的外来流动人口便迅速撤离，从而导致整个城市基础设施建设的浪费。

    而在李津逵看来，目前我国城市化之所以虚火较旺，主要还是统计口径不同所致。他说，1999年五普前夜，国家有一个划分城乡的标准，2006年又有一次调整。按照这个标准，只要你居住在被定义为城市的区域里，且一年中有半年以上生活在这里，哪怕你是务农的人也被统计为城市居民。“另一种统计方法如中国国际城市化发展战略研究委员会多年来一直在比较的方法，就是非农人口总人口比例，这就会比前者低15个百分点左右。这虚高的部分主要表现为进城农民工。把这些人统计为城市人口而忽视了他们实质上没有享受到城市居民全面的经济政治权力，会给城市民生为本的公共投入带来不利的影响。”

“半城市化”是导致中国城市化质量的症结所在

    随着提升我国城市化质量的呼声愈来愈高，“半城市化”一词也越来越被社会所熟知。所谓半城市化，是指农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态，其表现为，农民已经离开乡村到城市就业与生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利。

    中国国际城市化发展战略研究委员会发布的《2010年中国城市化率调查报告》（简称《调查报告》）显示，按城镇非农业人口与总人口之比计算出，2010年中国城市化率为34.17%。而社科院按全国城镇人口与总人口之比计算出的数据显示，2010年中国城市化率为49.68%，两者之间的差值高达15.51个百分点，涉及人口达2.20亿之多。《调查报告》指出， 这2.20亿人口虽然人已离开农村进入城市，但未能真正融入城市社会，由此形成了不容忽视的“半城市化”现象。

    该调查报告同时指出，除新疆外，我国内陆其余的省、自治区、直辖市无一例外存在“半城市化”现象。各省市区半城市化程度不一，而且半数以上省市区随着经济社会的发展，城市化率差值被逐步拉大，“半城市化”现象愈发明显。

    针对“半城市化”现象，住房和城乡建设部原总经济师李秉仁指出，改革开放以来，农村剩余劳动力以“民工潮”形式进城打工，这仅仅是“劳动力”的城市化，而非“人”的城市化；随着城市化进程的快速推进，因城市扩张与新城建设亟需大量城市建设用地，从而造成了土地的城市化；不论是劳动力的城市化或是土地的城市化，都是不完整的“半城市化”，造成了许多的问题，严重影响着中国城市化质量的进一步提高。

    “半城市化现象是中国城镇化质量不高的主要原因。”中国工程院院士邹德慈指出，中国的城市化发展迅速，成效显著，但城市化质量却令人担忧。他说，超过1亿的农村人口进入城市为国家经济的发展做出了重大贡献，但由于国家对于这些迁移人口没有整体而周全的规划，不仅给接纳城市在各项设施的供给上造成压力，还使得他们长期不能融入城市。毫无疑问，如此巨量的人口没有被城市真正接纳，游走在城市与乡村的边缘，这必将影响中国城市化质量的提高。

    住房和城乡建设部村镇建设司原司长李兵弟更是直言，即使是一些已长期生活在城镇的农村户籍居民，由于缺乏相应的制度安排，难以得到与城镇居民同等的权益与社会保障，成为被边缘化的、“被城市化”的居民。在这些居民中，尤以“农二代”问题最为突出。他们对土地没有感情，渴望融入城市，但城市却没有做好接纳他们的准备。

    尤其令人担忧的是，在中国的“半城市化”人口中，第二代农民工比例正在持续提高，他们对社会的不满程度远远高于父辈。更重要的是，这些“80后”“90后”农民工即将全面进入婚育期，他们对未来孩子成长的焦虑，以及由此引发的社会不满将大大增加。

    “遍布全国主要大中城市的‘农二代’将导致全国城市边缘群体的比例不断增加，他们对社会的失望以及上升通道受阻，将加剧社会矛盾。”牛凤瑞说。

    这一切的根源在于户籍制度所导致的城乡二元结构。户籍制度在城市捆绑了养老、医保、教育、就业、住房等利益；在农村捆绑着宅基地、承包地、林权、林业用地等利益。

    他认为，解决这一问题的根本出路就是要逐步创造条件，从根本上消除城乡二元结构，努力实现城乡基本公共服务均等化，创造城乡经济社会发展一体化的新格局。

    “应加强农村转移人口权益的制度建设。统筹农业转移人口进城落户后可能出现的新情况、新问题，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障等方面享有与当地城镇居民同等的权益。”李兵弟说。  

    近些年来，尽管横亘在城市和农村之间的户籍制度已开始松动。中国政府明确提出放开中小城市的户籍限制，而大城市的户籍放开也在进行中。

    但正如邹德慈所说，推进户籍制度改革绝非一项轻松的工程。提高城镇化质量，解决半城市化问题的关键是改革二元结构制度和各项政策设计。“这是一项比较长远的工作，不能急，急了做不好，要有长期的准备和计划。”

户籍制度改革应“不拘一格”“各显神通”

    改革开放以来，尤其是近10年，现行的户籍管理制度受到越来越多人的诟病。尽管国家也出台了一系列户籍改革制度，并取得了一定的成绩，但总给人“雷声大雨点小”的感觉，与广大民众的期盼相去甚远。

    为何户籍制度改革总是看上去很美，实际效果却总是大打折扣？有专家直言，我国户籍制度改革的最大难点在利益关系分配。从1959年开始实行户籍管理制度到现在已经50多年了，特别是改革开放30年，已经把利益固化了。以北京为例，六普数据显示，2010年全市共有1961万人；而中国国际城市化发展战略研究委员会统计的数据显示，2010年北京共有户籍人口1261万人。这表明北京有700万外来人口，如果把户籍制度取消，那就要在政府财政里切出一块来解决这700万外来人口的公共服务问题，这意味着对原有持续增长的户籍人口的公共服务就会下降，所以这不是一个简单的改革，而是利益关系分配的调整，也是户籍改革的难点所在。

    李津逵直言，以户籍制度为代表的二元结构，给中国城乡居民造成的不平等，不可能一夜之间消除。“寄望于户籍制度改革，相当于寄望一夜之间通过户籍的变化而消除这种不公，由于其事实上难以操作，具体到各地也就一定是雷声大雨点小。例如积分入户，要想通过积分把进城务工的人员都入了户要几百年，基本上是在做秀。”

    在他看来，渐进式的改革可能是打破户籍坚冰、解决二元结构的正道，例如通过社会保障的多元、并轨，逐渐到子女入学，小步走不停步。

    北京大学景观设计学研究院副院长李迪华在接受《城市化》采访时表示，毫无疑问，户籍制度的窠臼有很多，并在很大程度上阻挡着中国城市化质量的提高。“时至今日，无论是决策层面还是民间均有推动户籍制度改革之共识，也有不少地方进行了取消城乡户籍制度等改革实践，但是，传统户籍制度积弊已久，非一日可以修正完毕，必须一步一步向纵深推进。只有这样，我们的城市化质量才可能进一步得到提高。”

    在牛凤瑞看来，户籍制度是计划经济时代形成的一种特殊二元结构体制，它用制度的门槛把农民挡在城市之外。在粮食供给没有完全充足的情况之下，通过户籍限制农民大量进入城市具有一定历史特殊性。但家庭联产承包责任制后，城乡农产品供给总体上发生了一个根本性转变，农产品供给早已十分充裕，如果此时还用户籍制度来限制人们的自由流动，就显得不合时宜了。

    他认为，户籍制度改革进展缓慢主要是城乡二元体制的惯性所造成的。“农村的政策由城里人来制定。而城里人更多地是站在自己的角度来制定农村的相关政策。这种情况之下，其制定的一些政策看起来很美，但没有考虑到农民的根本利益。所以，最终产生的作用十分有限。这是当前我国政策制定中存在的一个很大误区。”

    邵念强分析认为，社会主义市场经济体制之下，人是需要流动的，而现行的户籍制度恰恰限制了人的自由流动。“限制人的流动其实是一种封建概念。因为封建社会就是限制人的随意流动。他表示，对任何一个城市而言，大量的流动人口愿意到一个城市来，其实是一件好事，说明这个城市充满活力与机会。在国外，很多城市都期盼外来人口的流入。因为人一多，经济就活跃起来，城市也就经营成功了。与之相反，如果一个城市的流动人口越来越少，甚至本地人也大量流出，这就说明城市缺乏活力，经济不景气。

    “我一直主张，为提高中国城市化质量，必须改革现行户籍制度，而且不仅仅限于细枝末节的改，必须动‘大手术’。”

    户籍制度改革为何总是举步维艰？邵念强直言：“主要问题还是在管理上，尤其是在行政管理上。在某种程度上来讲，城市管理者实际上是一个既得利益集团，他们不愿意冒险放开城市户籍，非常担心一旦打开户籍这道闸门，大量流动人口进入后会影响城市的稳定。”

    另外，在目前的行政管理体制之下，一个城市能得到的投资、财政拨款往往是根据户籍居民来计算的。如果涌入大量的流动人口，可能会“稀释”原有财政投入，教育资源和社会福利保障等，进而给城市的资源、环境等带来更大压力。这其实是一种计划经济模式的管理方式。

    “从长远看，中央政府继续推进户籍制度改革的决心不会变。不管既得利益集团赞成与否，户籍制度改革一定还会持续下去，并最终退出历史舞台。我建议各级政府顺势为之，做好准备，迎接流动人口的到来。”邵念强如是告诉记者。