长期以来，我国一直存在着劳动力多、耕地少的矛盾。一方面，农村人口占全国人口比重大，而且长期以来增长较快，农业劳动力不断增加。另一方面，工业、交通、住宅等占地的增多使耕地面积不断减少，农业生产的周期间歇性还形成了大批季节性劳动力剩余。上述因素说明，我国拥有大量的农村剩余劳动力。目前，我国农业劳动力占就业总量约为4成，而农业产值仅占GDP的1成。因此，在包括“十二五”在内的相当长的一段时期之内，转移农业劳动力会是我国经济和社会发展面临的一个重要任务。

    城镇发展的一个重要条件是要有一批可转移的农业剩余劳动力。我国大量农业剩余劳动力长期潜伏地或公开的存在，为城镇发展提供了人口条件。劳动力自农村向城镇的转移既受农村的推力的影响，又受城镇的拉力的制约。不同程度、不同方向的推拉力决定着农业劳动力转移和城镇化的速度、过程和模式。而城镇的吸收能力则更为重要地影响着城镇化的发展。

    改革开放以来，大量年轻力壮的农业劳动力进入城镇，成为城镇化的主要推动力量。城镇规模的扩大、基础设施的改善、公共服务能力的增强、二三产业就业机会的增加等等，又为吸纳和转移更多的农业劳动力提供了条件。

    人力资源社会保障部、发展改革委等多部委提出，“十二五”期间，我国要新增城镇就业4500万人，转移农业劳动力4000万人，城镇就业比重逐步提高，三次产业就业结构更加优化。发改委专家冯奎指出，只要我们抓住推进城镇化的有利时机，采取有效的战略举措，就能够这些任务。具体措施体现在以下几个方面：

    (一)实施多元复合转型的城镇化，转移农业劳动力。

    从我国国情来看，城镇化无疑仍将是转移农业劳动力的现实载体与重要途径。过去一段时间里，由于我们没有正确把握城镇化与农业劳动力转移的关系，出现了许多问题。城镇化发展与农业劳动力转移存在一些脱节现象。例如有的地方认为城镇化就是大举建设新城、拉大城镇框架，对人口城镇化的重视不够；有的地方认为城镇化就是农民进城居住，让农民搬上新城、高楼，对非农产业培育重视不够。未来一段时间，在推进城镇化过程中，我们要避免这些问题发生，努力做到农民的市民化转型、城镇空间转型、非农就业转型等多种转型同步实现，并注意发挥这三种转型之间的互相推动与促进作用，即实现所谓“多元复合转型”的城镇化。

    (二)优化城镇形态，实现农业劳动力有序转移与合理分布。

    “十二五”及今后很长一段时期内，我国将以城市群作为城镇化的主体形态，坚持走大中小城市与小城镇协调发展的路子。在发达的城市群地区，可将少数城市化率已经较高的县按照中等城市进行规划；将县城、特大镇与一部分重点镇按小城市进行培育。而在中西部非城市群地区，重点做大做强县城，将县城做成小城市。通过以上办法培育出一批中小城市，成为吸纳和转移农业劳动力的主要载体空间。

    小城镇仍将是农业劳动力转移的重要载体，未来一段时间，要精简部分小城，重点发展一批人口过万的小城镇，发挥小城镇在转移农业劳动力方面的作用。

    (三)在城镇中培育一批吸纳非农就业能力较强的产业集群。

    浙江、江苏、广东、福建等地的经验表明：“产业集群+专业市场+小城镇”，是城镇化与转移农业劳动力的有效模式。各地要大力培育一批吸纳就业能力较强的产业集群。要积极发展商贸流通产业集群，重视旅游、文化产业集群发展，推动专业市场与产业集群产生联动效应。走出一条“农村工业——产业集群(围绕小商品市场)——工业园区——产业劳动力结构升级——就业乘数效应——城镇化进程互促共进”的路子(徐剑峰，2002)。中西部地区要注重工业园区的建设和发展。东部地区传统的产业集群，应从单一的加工制造的优势向研发、营销、物流、品牌等方面进行优势扩张。要通过构建先进的制造平台、研发平台、人才平台、融资平台、营销平台，物流平台，推动传统产业集群演变成为具有长远竞争力的产业集群。

多元复合转型的城镇化

    (四)加快农民工的市民化，保障农业劳动力的稳定转移。

    我国户籍政策的改革已经取得明显进展。当前要围绕农民工的市民化转型的任务与要求，加快改革步伐，放开县及多数中小城市的户籍限制。在多数县域范围内，允许农民按居住地和就业地登记户口。对于条件尚不成熟的县，应该尽快降低农民进城落户各项标准，保障农民顺利获得户籍权利。在地级城市，制定切实可行的方案，允许农民工在一定年限内获得当地户籍待遇。当前，要抓住农民工市民化转型的两类重点人群，着力解决近3000万举家迁徙的农民工以及第二代农民工的城镇落户问题。

    要健全和完善社会保障体系，逐步实现社会保障的社会化、规范化。当前，要尽快理清各类城市、小城镇的城镇居民与农村居民在享受基本公共服务方面“缺口”的内容。对于在县城以及县城以下小城镇就业的农民工，要采取切实措施，尽快实现其享受到基本的公共服务。在养老保险、医疗保险、最低生活保障等重要的难点、关键点方面实现突破。按进城人口分类情况，协调实施，全面推进进城农民获得相应的社会保障。

    (五)开展多种形式的培训活动，提高农村劳动力的素质。

    要进行就业技能培训。要根据本地主要行业与产业的就业素质要求，开发专门教材，采取多种形式提高农民的就业技能。比如有的旅游大县结合“家庭旅馆”的要求，开发出旅游接待方面的各类技能培训。要加强对农业劳动力的现代科技普及教育，比如电脑应用、简单机械应用等。出台政策，推动农民工返乡创业并带动带动当地更多农民实现非农就业。对于进城农民工，要结合文明城镇创建活动，进行新市民教育，重点是引导新近转移人口遵守交通规则、爱护公共环境、讲究文明礼貌，培养科学、文明、健康的生活方式。

    (六)抓好新农村建设，就近就地转移一批农业劳动力。

    城镇化在转移农业劳动力方面，能够承担主要任务，但不能解决所有问题。对于仍必须生活在乡村的人口来说，也有农业劳动力就近就地向非农产业转移的问题。一些地方在新农村建设中，根据当地农业劳动力的特点，积极发展各类生产性、生活类服务业，既转移了相当数量的农业劳动力，又提升了新农村建设的水平，是有益的尝试，值得进一步推广。

    从现实情况出发，合理、有序地引导农业劳动力进入城镇就业已成为我国经济发展的新增长点。农业劳动力转移和城镇化的良好互动，将会有利于整个国民经济的健康发展。