●将围绕加快城镇化深化改革，作为转型时期新的改革战略重点之一，加以系统考虑和顶层设计。
　　 ●结构失衡是“表”，城镇化滞后才是“里”，改革要由表及里。
　　 ●在统一的市场体系下，建立农村和城市资源双向有序流动的机制。
　　
　“十二五”时期，是我国由中等收入国家向中上收入国家跃升的关键时期，也是我国城镇化发展的战略节点期。当前，我国迎来城乡人口构成转型的拐点。统计数据显示，到2011年底，全国城镇人口为69079万人，乡村人口为65656万人，城镇人口比重首次超过一半，占总人口比重的51.27%，意味着我国从形式上将由农村社会步入以城镇人口占多数的城市社会。根据“十二五”规划纲要，在“十二五”期间，我国城镇化率要再提高4个百分点。按照目前的发展速度，原定到“十二五”末城镇化率提高到51.5%的目标将提前实现，并且有可能进一步提速，意味着每年至少要增加1000万城镇人口、“十二五”将新增5000万以上城镇人口，这对促进我国内需增长和服务业比重的提升等都具有十分关键的作用。统筹城乡发展，围绕大力推进城镇化深化改革，进而逐步破除城乡二元结构，实现城乡一体化，是我国面临的最重要战略任务之一，也是我国跨越“中等收入陷阱”，进入高收入国家不可逾越的历史阶段。基于这个认识，宜将围绕加快城镇化深化改革，作为转型时期新的改革战略重点之一加以系统考虑和顶层设计。
　　
　　 结构失衡是“表”，城镇化滞后是“里”，改革要由表及里
　　
　　 改革开放以来，我国的城镇化发展取得了显著成绩。33年来，我国人口城镇化率从1978年的17.9%提高到2011年的51.27%，33年提高了33个百分点，平均每年提高1个百分点。特别是1996～2011年，城镇化率从29%提高到51%，提高了22个百分点，年均提高1.4个百分点。
　　 目前，中等偏上收入国家的平均城镇化率为57.45%，我国的城镇化发展水平与中等偏上收入国家仍然存在较大差距。“十二五”规划纲要要求，“十二五”期间，城镇化率要提高4个百分点，从我国所处的战略机遇期看，这一进程仍然需要再加速。今后一段时期，我国城镇化水平将进入新的阶段，需要从启动国内需求和促进经济结构调整的战略高度，加大破除城乡二元体制的改革力度，协同推进中国特色的新型城镇化、新型工业化和社会主义新农村建设。
　　 然而，目前我国城镇化发展水平仍低于世界平均水平，也低于世界同等发展水平国家的城镇化水平，更是远远落后于我国工业化、现代化的发展水平。更严重的还在于现行城镇化率统计口径中包括了进城就业、居住半年以上的流动人口（主要是农民工），这部分人口在统计上已被计入城镇人口，但由于无法在住房、教育、医疗、社会保障等公共服务领域享有与城镇居民相同的待遇，事实上有很多并没有完全市民化。
　　 我国城镇化的严重滞后，无论对转变经济发展方式，还是完善社会主义市场经济体制，都产生了基础性的牵制作用。我国经济社会发展面临的重大结构性失衡问题，例如内需和外需的失衡、投资与消费的失衡、部分工业产能过剩和服务业总体滞后的失衡、城乡差距扩大的失衡等，都与我国城镇化滞后有着基础性的必然联系。甚至可以说，结构失衡是“表”，城镇化滞后才是“里”，改革要由表及里。确立围绕加快城镇化的改革战略重点，有序破解城乡二元结构和城市二元结构，对解决我国经济转型中的诸多深层次矛盾具有深远影响。
　　 我国城镇化滞后的根本原因在于城乡二元体制。2003年以来，“三农”问题得到了高度重视，政策上逐步加大了“多予少取”、“以工补农”的力度，但导致城乡二元结构的深层次体制障碍并未有效破解，户籍以及与之相联系的公共服务与社会福利制度、农村土地制度等都还不适应城镇化的要求。
　　
　　 统筹城乡改革战略需要全局设计、全国统筹、地方创新的统一
　　
　　 全局、全国与地方的统一表现为在统一的市场体系下，建立农村和城市资源双向有序流动的机制。加强城乡一体化的全局设计和全国统筹，在全国范围内统筹推进户籍制度、住房、教育、医疗、社会保障等一系列制度改革和创新，让广大农村居民享有与市民完全一致的权益，实现真正意义上的城乡一体化。全国统筹，应着重在财政上的统筹、区域发展政策的统筹。
　　 在具体机制上，建议中央适时安排以适应城镇化趋势为主题的农村工作会议，改革农村工作中不适应城镇化趋势的管理制度，创新适应城镇化趋势的农村工作机制。
　　 目前，全国各地形成了一批各具特色的统筹城乡改革试验区，各级统筹城乡综合配套改革试验区应进一步突出体制的针对性，探索破解城乡二元劳动力结构、城乡二元土地结构、城乡二元产权制度的有序途径，把加快城镇化进程作为改革试验区的核心目标。在“农村综合改革”、“新农村建设”等重大农村改革中，均应加入适应城镇化趋势的体制机制创新内容，重点对农村土地制度、农村产权制度进行创新。相关农村工作部门、农村管理部门在制订农村发展政策与规划中，宜突出城镇化趋势中的管理创新内容，实现在工业化、城镇化进程中以工促农、以城带乡，并且推进工业化、城镇化和农业现代化“三化”的协调发展。
　　
　　 从5个方面探索“围绕加快城镇化深化改革”
　　
　　 加快户籍制度改革，稳步推进农业转移人口转为城镇居民
　　 以因地制宜、分步推进为原则，有序放开进城落户的门槛，逐步取消对于农民工进城定居的种种或明或暗的制度性限制和障碍，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民。全面放开县城和中心镇的落户限制，适当放宽中小城市户籍的准入条件，大城市也要降低落户门槛。逐步实行以固定居住、稳定就业和收入来源为户口准入条件。
　　 逐步弱化直至消除城镇户口的附加利益，消除依附于城乡分割户籍制度之上的对农民社会福利的制度性歧视，逐步构建居住自由、迁移登记、城乡统一的一元户籍制度，使户籍制度真正成为反映公民身份、提供人口数据的一种社会管理制度，让农民真正拥有自由迁徙权、社会保障权及其他公共服务权。逐步推动劳动就业、社会保障、义务教育、计划生育、医疗卫生等与户口性质相关的行政管理、社会管理等制度的配套改革，逐步建立与户口无关、统一标准的社会服务体系，加快建立城乡一体化的社会管理体制。
　　 推进与城镇化相适应的土地制度改革
　　 改革征地制度。坚持土地配置的市场取向不动摇，跳出政府垄断土地批租和土地财政的权力配置框架，着力解决征地模式和土地一级市场的运行机制问题。完善征地补偿机制，建立按照价值规律和供求关系决定征地价格的机制，充分体现农民对土地的权益。
　　 加快推进城乡基本公共服务均等化，逐步缩小外来人口和当地户籍人口的公共服务差距
　　 以推进实施“十二五”国家基本公共服务体系建设规划为契机，建立健全国家基本公共服务制度，保障基本公共服务体系（基本教育、基本医疗和公共卫生、基本住房保障、公共文化体育、社会保障和基本社会福利等方面）覆盖城乡居民。基本公共服务制度城乡对接，重点实现基本养老保险、医疗保险的城乡制度整合、衔接和关系转续。将以农民工为主体的外来流动就业人口纳入人均GDP、人均财政收入、人均建设用地、人均住宅、人均教育支出、人均卫生支出、人均社会保障费用等指标统计范畴，相应地，将农民工公共服务问题列入各级城镇政府年度财政预算，将农民工及其家属对教育、医疗、安全、住房等公共服务需求纳入城镇总体规划。
　　 确保农民工子女平等接受义务教育。坚持农民工子女义务教育由流入地政府负责和以公办学校为主接受农民工子女入学的原则，确保各地90%以上的农民工子女能够进入公办学校或政府委托的承担义务教育任务的民办学校就读，接受免费义务教育。
　　 健全农民工的城镇住房保障体系，多渠道多形式改善农民工居住条件。建立市场提供、企业用工提供和政府政策性提供的多元住房体系，鼓励社会各界向农民工群体提供中、低档的出租房，鼓励农民工进入城镇社区租房。采取多种方式将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系，允许农民工在就业地购买经济适用房、租住廉租房；为农民工建立强制性的住房公积金，对农民工购买商品房提供必要的财政、金融支持。
　　 加快消除制约城乡协调发展的体制性障碍，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动
　　 统筹城乡发展规划，促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化。形成城乡统一的生产要素市场。加快建立城乡统一的人力资源市场，形成城乡劳动者平等的就业制度，在准入上赋予农民工在城市平等就业和享受基本公共服务的权利。实行同工同酬，农民工获得同等劳动报酬权，建立市场化的工资形成机制。建立健全劳动关系集体协商和谈判机制，形成农民工工资的正常合理增长机制。
　　 增强中小城市和重点城镇的要素积聚和配套能力，鼓励农民工就近市民化
　　 加强区域规划的协调作用，通过产业政策的引导，形成以大城市为中心、中小城市和小城镇为支撑的城市群和都市圈。把加强中小城市和小城镇发展作为提高城镇发展质量的重点，加大国家对小城镇基础设施和公共服务体系建设的投资，把中心镇、重点镇建设成为生产要素集聚和承载农村人口转移的重要区域。加快城镇内部劳动密集型产业的发展，制定有利于扩大非农就业的产业政策和企业支持政策，加快城镇内部的产业发展与就业岗位的创造，增强城镇的自主发展能力与人口吸纳能力。
　　 完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地；调剂为建设用地的，在县域内按照土地利用总体规划使用，纳入年度土地利用计划，主要用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展的需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。
　　 （作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）