由中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘教授主持的国家社科基金重大招标项目《城乡一体化中的户籍和土地制度配套改革研究》课题组，通过对全国各地有关户籍制度与土地改革配套工程改革的实际情况进行调查分析后认为，目前各地的探索虽然取得了一定的成效，但在改革整体配套性、改革的具体步骤和战略性选择方面应有所改进。具体来说，有如下几个问题需要注意。

1、户籍制度的改革首先从改革社会保障制度上入手

    我国的户籍二元化，其实就是公共服务、社会保障的二元化，结束了后者，前者便只具有象征意义。真正的户籍制度改革，无论国家层面或地方层面上的户籍制度改革，必然为在一体化公共服务、社会保障体系方面的改革。公共服务、社会保障体系一体化的两大内涵，一则为全覆盖，全体社会成员依照相对公平的标准承担各自义务，亦依照相对公平的标准享受服务与保障；二则为通过财富的二次分配实现共同发展，通过向弱势群体的适当倾斜实现共同受益、起点公平，以强化保障功能、保持社会和谐。因此，注意土地、医疗、住房、教育等配套改革。在旧制度向新模式的转变过程中，应首先淡化城市偏向，使户籍与社会福利逐步脱钩，通过先改内容后改形式的方式来缓和改革过程中的利益冲突和摩擦，再经过一系列过渡环节过渡到城乡一元的户籍管理制度。 而不宜直接废除户籍制度。

2、科学地制定门槛标准， 促进人口合理流动 

    通过户籍制度的改革，以“准入条件”代替“指标控制”，为实现公民居住和迁徙自由提供了依靠市场调节为主的制度前提。靠市场调节的居住和迁徙自由，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，但这并不排除政府为维护社会治安、公共秩序、生态环境， 社会健康风尚以及他人权利的法定限制。个人追求利益最大化的自由流动要求和城市自我规划的管理要求，构成了市场加法制的人口调节机制。门槛就是体现这一要求的准入制度。
由于各地经济水平、社会发展、自然禀赋等条件差异很大，中国必须走多样化的城镇化道路，发挥比较优势。例如，在东部经济发达地区，要把县( 市) 所在的城关镇和中心镇作为发展重点，建立城乡一体化的劳动力市场。在西部不发达地区，地广人稀地区，要保护好生态环境，可以先把有限的资金集中起来，从集约化的规模效益出发，优先发展中心城市。

3、在有条件的地区，可以取消农业、非农业户口界限， 尽快探索建立城乡统一户口登记管理制度

    现行户籍制度的缺陷主要在于其城乡分离的二元结构特征。当前，许多地方在推进户籍制度改革上已初见成效: 取消了人为的、行政的户口“审报”制度，以准入条件取代计划管理，实行属地化管理和职业登记，城乡统一的户籍管理制度开始建立起来。在此基础上，要以省、自治区、直辖市为单位渐次推开，按省、市、自治区行政区划建立城乡统一的居民户口。加强和完善户口登记制度。把以户口管理为重点转到以人口管理为重点上来。运用现代技术，实现静态管理向动态管理的转变。这是为以后建立中华人民共和国的居民户口的必要条件。探索“以房管人”、“以证管人”、“以业管人”的新模式。

 4、实施户籍与土地制度配套改革，增加改革的整体性

    为了让在城市生活和工作的农村劳动力能够共享经济发展成果，同时也为了进一步增强城市经济增长的潜能，就需要把土地和户籍制度进行联动改革。应允许建设用地指标的跨地区再配置，同时，获得更多建设用地指标的沿海城市应更多吸纳非户籍常住人口为本地城镇户籍人口。具体来说：全国统一规划中新增的城市建设用地指标，以及农村由于宅基地整理和复耕而增加的建设用地指标，都可以在地区间重新配置。但在此过程中，土地的再配置要与户籍改革联动，哪里要更多的建设用地指标，就必须相应增加本地新增户籍人口的数量，特别是要接纳那些已经在城市工作和生活的非户籍人口。建立地区间土地利用指标的交易机制是效率和平等兼顾的举措。劳动力要和土地指标一起流动，推动土地和户籍制度的联动改革，让更多的劳动力分享经济集聚的好处。改革地方政府官员绩效的考核体制，对不同地区的官员考核分别赋予GDP总量增长和人均增长的不同权重。

    土地和户籍制度的联动改革既能为中国经济增长注入新的动力，又能够让更多劳动力分享经济集聚的成果，是一条在集聚中走向平衡的发展道路。

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户籍制度改革大事记 

    1958年，中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套严格的户口管理制度。这一计划经济体制下建立的户籍制度带有明显的“城乡二元分割”特征，由此产生了与户籍相关的“居住”和“暂住”等概念，事实上造成城乡之间、流动人口与本地人口之间在教育、医疗、社保、卫生等诸多方面的不平等。

    2009年12月５日至７日召开的2009年中央经济工作会议在部署2010年经济工作的主要任务时明确提出：要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。 

    2010年５月３１日，中国政府网全文公布了《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，全年经济体制改革的重点共11个领域。通知提出，“深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。”

    2011年６月６日,新华社播发经党中央、国务院批准的《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》。该规划提出“逐步建立城乡统一的户口登记制度”。 

    “十二五”规划建议明确提出，“积极稳妥推进城镇化，坚持走中国特色城镇化道路”，“把城镇化发展战略放在经济结构战略性调整的重要位置上”。“十二五”期间，我国城镇化水平预计超过50％。但在新一轮城镇化进程中，我们也面临一系列挑战，诸如怎样摆脱对土地资源的过度依赖，如何有效维护征地农民利益，城镇化人口以何种方式获得同等社会权益等“三大难”。

    2011年２月１９日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛在在中央党校举行的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表讲话。提出要进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制，完善特殊人群管理和服务政策。 

    2011年４月２６日，中共中央政治局就世界人口发展和全面做好新形势下我国人口工作进行第二十八次集体学习。胡锦涛在主持学习时发表讲话，要求“积极稳妥推进城镇化”、“把流动人口管理和服务纳入流入地经济社会发展总体规划之中，为人口流动迁移创造良好政策和制度环境”。

    2011年５月１６日，国土资源部副部长王世元在全国土地变更调查汇总暨加快推进农村集体土地确权登记发证部署会上表示，我国将在“十二五”期间巩固地籍工作在国土资源管理中的基础地位，初步建立产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的土地产权制度。

    2011年5月30日，中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题。会议指出要“牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求”，“加强流动人口和特殊人群服务管理”。

    2012年2月23日，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》发布。《通知》要求各地区、各有关部门认真贯彻国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的决策部署，积极稳妥推进户籍管理制度改革。《通知》提出要分类明确户口迁移政策；放开地级市户籍，清理造成暂住人口学习、工作、生活不便的有关政策措施；今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。继续探索建立城乡统一的户口登记制度。逐步实行暂住人口居住证制?度。