中央有关领导人的密集表态以及相关迹象表明，2012年出台农村集体土地征收补偿条例，已是板上钉钉之事。但制定出怎样的一部条例，才能承载保护农民权益重任，强化对被征地农民的补偿，值得期待

　　“深化农村改革。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利，任何人都不能侵犯。制定出台农村集体土地征收补偿条例。”

　　3月5日，国务院总理温家宝在做政府工作报告提到这句话时，语气加重，台下的代表们掌声热烈。

　　中央有关领导人的密集表态以及相关迹象表明，2012年出台农村集体土地征收补偿条例，已是“板上钉钉”之事。

　　这个可期待的事实，令法学界和实务界人士都很振奋，也引发了今年全国“两会”代表、委员们的关注和热议。

　　可以说，这部尚在酝酿中的条例，已牵动了亿万中国人的心。一部条例，缘何如此牵动人心？我们又该制定怎样的一部条例，才能承载如此多的希望？

　　中央密集表态委员关注

　　制定出台农村集体土地征收补偿条例，是中央政府2012年改革的重点工作之一。最早将此事提上日程的是2月2日发布的中央1号文件。

　　随后的2月15日，温家宝主持召开国务院常务会议，明确将制定出台农村集体土地征收补偿条例列为今年改革的重点工作之一。

　　巧合的是，同一天，首位专职国家土地副总督察甘藏春调任国务院法制办副主任。

　　观察人士分析认为，因为甘藏春长期在国土资源部门任职，并负责土地政策法规工作，如果由他来分管负责农村集体土地征收补偿条例的起草工作，也是顺理成章的。

　　3月5日，国务院总理温家宝在政府工作报告中强调，出台农村集体土地征收补偿条例，是2012年的主要任务之一。

　　中央有关领导人的密集表态以及相关迹象表明，2012年制定出台农村集体土地征收补偿条例，已是势在必行。

　　“农村集体土地上，当前最大的问题是逼农民上楼、侵犯农民权益而引起的社会矛盾。农民守着金饭碗，却要要饭。”全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明在谈及农民“被上楼”、“被征地”的现实时，颇显无奈。

　　连任三届政协委员的他，因为每年“两会”必提土地改革，而被媒体称为“土地委员”。他在今年拟提交的10个提案中，6个涉及土地和城市化问题，其中4个直指土地制度改革。

　　蔡继明介绍，目前我国被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，农民仅占5%至10%。

　　“农民失去了土地，既没有得到就业安置，也没有得到社会保障，导致群众不断上访和群体性事件发生，给社会稳定埋下了隐患。”蔡继明分析。

　　征地：对农民最大的威胁

　　征地是目前对农民土地权益的最大威胁。来自中国社科院的研究报告显示，从2003年开始计算，中国的失地农民目前达到了4000多万人，其中最主要的原因就是征地。

　　与此同时，随着城市化建设的进展，土地征收的数量却有增无减，2005年征收土地面积445.4万亩，2010年就增加到688.9万亩，年均增幅超过9%。保持18亿亩耕地红线的任务越来越艰巨。

　　现实中，土地供应面临两难困境，一方面18亿亩耕地红线要守住；另一方面，城市发展用地不足。一些地方城市化要征地，工业化也要征地，政府和农民利益的冲突就更加激烈。

　　目前，集体土地征收引发的矛盾和纠纷已经非常严重。根据国家信访局统计，群众性上访事件60%与土地有关，占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。

　　北京律师王才亮所创办的律师事务所专门从事征地拆迁法律服务，他告诉法治周末记者，集体土地征地拆迁案件近年来节节攀升，目前已占该律所承接征地拆迁案件的六成。

　　北京大学法学院副院长王锡锌教授在接受法治周末记者采访时说，他所主持的北大公众参与研究与支持中心收到的相关信件中，其中70%至80%均为集体土地征收方面的案件。

　　“这些案件主要集中在两个方面，一是乱征收、非法征收情况突出；再就是集体土地补偿标准比较低，农民反映非常强烈。”王锡锌说。

　　在目前的土地用途管制制度下，农业用地的价格极低，而建设用地的价格很高，这样就形成了农业用地和建设用地的价格“双轨制”。

　　中国人民大学的一项调查显示，1999年以来，64.7%的失地农民得到一次性征地补偿，平均金额为每亩18739元，而征地卖地平均价格每亩778000元，是征收价格的40多倍。

　　农民面临长远生计难题

　　上述中国人民大学的调查同时显示，失地农民的诉求主要集中在经济方面，偏低的补偿水平和被征地后生计的维持。

　　就补偿而言，调查显示，有64.7%的失地农民获得了一次性的现金补偿，有12.8%的失地农民获得了分期支付的补偿，有9.8%的失地农民得到了补偿的承诺但钱还没有到位，还有12.7%的失地农民没有得到任何补偿。

　　调查称，很多被征地农民失去了他们主要的生产资料，而且也缺乏去城里打工的机会或技能，所以如何使他们的长远生计有保障将是中国征地制度改革不能回避的问题。

　　同时，农民另外的一大诉求集中在程序的公正性和透明度上。

　　中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英在接受法治周末记者采访时说，征地的程序必须透明，如果征地，范围、目的都要明确，是强征还是市场化交易，都要本着保护农民的利益为原则。

　　“政府应该退出经营者的角色，要把土地当成公共资源，不能与民争利。”王才亮说。

　　蔡继明认为，工业化和城市化都需要占用农村的土地，但农民土地的产权没有得到充分的实现。承包地、宅基地、住房不能作为资本流动，很难带来财产性收入。

　　他介绍，十七届三中全会强调要建立城乡统一的建设用地市场，要减少政府行政性征地的范围，要做到农村集体土地和城市国有建设用地同地同权同价。这就意味着非公益性的需求可以通过农村集体建设用地直接进入市场。

　　亟待条例出台

　　上述问题，本可寄望于土地管理法的修改，但该法面临第四次修订，历时3年迟迟没有出台。在此背景下，农村集体土地征收补偿条例的制定出台就显得尤为迫切。

　　但农村土地的征收，其制度构成，至少包括四个方面：征收什么？为何征收？如何征收？如何补偿？其中，“征收什么”又是后三个问题的基础，征收的是所有权还是使用权，直接决定了不同的征收理由和程序，也决定了补偿的估价和分配。

　　因此，征收什么，就成为集体土地征收制度改革的牛鼻子，也成了征收条例制定的首要之问。

　　国有土地上房屋征收与补偿条例施行一年后，王才亮说他并没有看见亮点。“我还是那句话，明进暗退，其实比过去还乱。”

　　王才亮介绍，为了加快拆迁进度，降低拆迁成本，很多政府打着规划的旗号，把要拆迁的建筑说成是违建。“更荒唐的是一座清朝建筑按照规划的原则都成了违建，这明显违反了‘法不溯及既往’的原则。”

　　“长沙的一个区，批了50公顷的地，规划建一个社区医院，这么荒唐的规划居然被批复了，这就说明目前的责任体系还不完善。”王才亮说。

　　蔡继明在《关于土地管理法修改草案的修改意见》的提案中也指出，现行版本的草案中提出只要列入城市规划的土地，政府就要征收；不仅如此，城市规划圈之外，凡是和公共设施相联系的土地也要由政府征收。

　　“这样一来，政府征地的依据就不是公共利益的需要，而是城市规划，这与十七届三中全会的精神是有所违背的。”蔡继明说。

　　在北京大学法学院教授王锡锌看来，如果征收条例出台，那是农村集体土地征收制度的重大变革，因为只有如此，“重分‘土地蛋糕’才有法可依”。

　　王锡锌特别指出，农村集体土地征收征用立法，首先要解决一个观念性和原则性的问题，即是如何衡量农民在集体土地征地制度改革中的利益定位。而这其实也是最关键的问题。

　　“在集体土地征收征用的过程中，对于农民的土地承包经营权、宅基地使用权这两项财产性权利，主要是一个公平补偿的问题，要保证土地征收征用之后农民的生活水平，与之前土地承包权、宅基地使用权所保障的生活水平相当。”

　　尚在酝酿中的农村集体土地征收补偿条例，究竟会以何种方式“强化对被征地农民的补偿”，尚需等待。但可以确定的消息是，“同地同价”已被写进了土地管理法修订草案，但“同地同价”能否在农村集体土地征收条例中呈现，尚不确定。