城市公共安全：一道不容忽视的难题
时间：2011-09-15 13:05:49
城市公共安全是城市市民和城市管理者都十分关心的问题，也是城市管理者所必须面对的重要公共事务。公共安全的状况和主要事件，是任何城市管理者都应全面掌握和随时了解的内容。
一个社会应对风险的能力和机制，反映了这个社会整体的文明水平和综合的竞争能力。一个国家控制风险的能力，公共安全的状况，是一个国家竞争力和国家形象的重要标志。
做好公共安全工作，要审时度势，根据地方及城市的具体情况，制定规划，提出目标，与广大群众进行沟通，得到立法机构，以及其他方方面面的支持。作为一个城市的管理者，他们管理城市公共安全风险的智慧和能力，将对这个城市的文明程度，起到极为重要的作用。
经济发展与城市公共安全，是同一问题的两个方面
从世界其它国家发展的历程来看，工业化、城市化和经济高速发展，都伴随着一个事故高发的时期。美国的事故高发期，是到上个世纪50年代才结束。日本在战后的事故高发持续到了70年代，中期以后才降到较低水平。
我国经济的高速发展，不可回避的是将有大量的农业人口转移到非农业的劳动密集型的工作和制造业、资源开采、建筑和服务业中去，而这样一些行业又是传统的事故高发行业。另外，农村人口向城镇转移和城市化的进程，也使得城市扩展的速度与城市公共安全所需要的基础设施的配套问题更加突出。城市化的结果，还造成了人口密集、财富密集情况下，事故后果的严重程度倍增的效应。经济高速发展也增加了对交通运输，动力供应等方面的压力，从而增加了控制事故的难度。
据国际劳工组织统计，事故给各国经济所造成的损失占GDP的4％～10％。美国1997年因工伤及职业病所造成的损失为1770亿美元，道路交通事故为2000亿美元，两项合计超过了当年GDP的4％；德国在2000年，工伤及职业病损失的支出为1500亿美元，单项达GDP的2％；英国1993年调查，工伤及职业病损失为160亿英镑，也达GDP的2％。一般来讲，发展中国家的事故损失要高于发达国家，有的专家认为，我国工业生产事故所造成的损失，超过了GDP的2％，即每年超过了2000亿元。控制事故的发生，是提高经济发展的效益，提高经济运行的质量，实现稳定和可持续发展的重要措施。
从社会发展的角度上来看，做好我国安全工作，是实现社会稳定和谐，坚持以人为本的重要内容。我国现在每年各类事故死亡人数超过了13万；其中，道路交通超过了10万，工业事故1万2千人左右。此外，还有大量人员因为事故导致伤残及失去劳动能力。每一起事故，都会给受难者及其家属带来沉重的打击，重、特大事故还会给社会造成不稳定因素，对城市的正常发展带来干扰，还有可能造成受难者的家庭及伤残人员身心上的伤害和经济上的困难，被边际化，乃至不能公平地分享社会经济进步的成果。
公共安全对社会经济发展形成了许多挑战。这种挑战首先来自于，公共安全一方面是社会经济发展所应该追求的目标，另一方面又是社会经济发展的重要前提和保障，这种矛盾决定了城市管理者需要将公共安全列入重要的议事日程。
其次，公共安全对经济的发展有着重要的影响，这种影响一方面表现在公共安全事故对经济发展形成无法预计的损失，另一方面表现在公共安全环境将会对经济发展，形成制约。另外，公共安全也是社会发展的一项主要内容，公共安全事件对社会发展所造成的负面影响同样不容忽视。
再次，我国在实现以工业化为主要内容的第一次现代化和城市化加速的时期，事故高发在所难免。公共安全不仅是社会竞争力和社会形象的重要表征，同时亦是全民文明素质的体现，这就要求城市管理者从建设和谐社会的高度对其认真提倡和培养，此非一日之功。
城市公共安全问题的管理策略
党的十六届三中全会明确了以人为本，实现人与自然的和谐发展，坚持可持续发展的科学发展观。要做到坚持以人为本，可持续发展，就要做好涉及到全体公民的公共安全工作。
作为城市的管理者，要结合自己辖区的具体情况，认真应对公共安全的挑战。从控制事故来讲，首先是要避免事故的发生，事故预防首先是要减少事故发生的概率；而事故一旦发生，则要迅速地采取措施，减少事故所造成的后果，阻止、阻断事故的漫延，这就是事故的应急救援；然后就是事故后果的平抑（包括事故调查，健康及职业康复，直接或间接损失的补偿及补救，重建计划的制定及实施），使系统恢复到常态或者使系统调整到可以接受的状态。
建立评价机制，预警预防机制，应急机制和后果平抑机制的各个具体环节上，由风险管理思想和安全科学技术所发展的具体方法，都将是满足公共安全需求的技术基础。
加强风险管理意识，建立评价和预警预防机制。风险管理的基本思想是预测，发现和确认可能存在的风险，进行风险评估，明确可接受及不可接受风险，对于可以接受的风险进行管理和监控；对于不可接受的风险采取降低风险的各种技术及管理措施，使其满足达到可接受风险的要求，然后再进行管理和监控。
针对可能出现的具体风险（如地震、台风、洪水、火灾、爆炸、毒气扩散、疫病传播等），预测其发生、发展的过程，对其影响做出评估并且制定各种级别的应对或应急措施来控制和降低风险，然后再对整个风险管理过程进行评估，并且对以后风险管理方案做出改进。
建立和完善公共安全事务的运行机制。一般来讲，政府通过执法监督、发布相关的行政规章、政府采购等手段来支持公共安全事业的投入及发展，采用行政许可的方法对关系公共安全的机构、人员的资质，设施进行控制，同时对企业和组织的公共安全行为进行监管，对相关的中介机构依法进行监管。
企业和其他在市场经济社会中活动的法人，要对自身行为的公共安全后果负责任，这其中包括对这些单位的成员负责，对他们所提供服务的第三者负责，也要对造成后果的其他人负责。具体来讲，包括依法取得公共安全方面的准入资质，提供必需的公共安全保障条件，达到各项公共安全标准，进行相应的培训，办理相应的保险，发生事故时，如实及时报告等等。
与公共安全相关的中介机构，如开展评价、培训、认证、咨询、检测检验等活动的机构，承担各类与事故相关业务的保险机构等应当按照市场规律的机制来运作，提供企业、政府等公共安全业务需求的技术支持。
公共安全事务中相应的当事人，无论是单位自身的人员，还是其他的人员，都有遵守相关的公共安全法律法规要求的义务，同时也有根据相关的法律，维护自身的权益，提出诉求的权力。
社会上的其他成员或者组织、工会、媒体、自愿者等，因为公共安全事务的社会属性，都能起到积极的推动作用。
建立公共安全信息统计、情况通报和形势分析制度。掌握辖区公共安全状况是地方领导和城市管理者应该做到的一件事，这是判断形势，进行决策的基础。首先，要建立统一、科学的统计指标体系和统计标准，另外要有一套科学的统计方法。在市场经济条件下，对于公共安全的信息及统计，应该通过立法来进行。这可以使政府更为全面地，更为精确地掌握本地区公共安全的相关数据。
根据所掌握的信息，定期及不定期地进行公共安全形势的分析，根据分析做出相应的决策并且根据监测的信息，对决策措施进行相应的评价和调整，以达到可以接受的效果。
同时，在管理公共安全风险上与上级领导，辖区内的群众取得共识，也是一个很重要的问题。
将公共安全宏观事务列入施政方针。对于地方或城市的管理人员来讲，为官一任，保一方平安，公共安全是地方的大事，不可不察。为了做好公共安全事务，需要把它列入施政的重要内容。
一个城市的建设，一个项目，一项活动，如果在其初期未将安全问题纳入顶层设计，把它作为应该达到的目标和保证条件时，将会给后续的安全工作，增加很大的难度。同时，应该认识到，你可能控制了几乎全部重大的风险，但是只要有一个重要的风险未能识别并加以控制，也有可能造成重大的损失。因此首先是要做到识别所有重大的风险，尽早采取措施，未雨绸缪，防患于未然。
建立健全重大公共安全事件的危机管理机制。重大事故都具有突然性和紧迫性的特点，为了应对这样的挑战，需要了解并且建立重大公共安全事件危机管理的机制和相应的应急预案。
重大事故的危机管理主要应包括如下内容：
1、明确在什么样的情况下，在什么样的范围中启动应急机制；
2、怎样建立统一高效的应急救援指挥系统，由哪些人参加，各自负什么责任，根据预案要求或者实际情况，提出控制事故的决策意见及如何指挥决策。
3、应急救援的力量的组成。通常来讲，应急救援力量包括了抢险、救援、治安及交通管制、信息（包括现场、物证及信息沟通等）和特定的专业人才等；
4、事故抢险及应急救援，搜寻，记录的相关保障条件，器材，装备的配置及调配；
5、事故发生的直接技术原因及管理因素的调查；
6、重大事故的危机公关。危机公关的作用在于最大限度地减少事故所造成的间接损失和负面社会影响，另一方面安抚与事故有关的相关方（如受难者家属等）从而减轻事故应急工作的压力，为减少事故的不良影响和事故后果平抑工作创造条件。
建立健全事故后果平抑机制。重大事故发生后，经过事故的应急救援，事故所造成的直接损失将不会继续增加，但是整个事故控制过程并没有结束。
从硬件方面来讲，就是要恢复原有的系统，使系统回复正常，另外一个方案是根据形势，改造更新形成一个比原来系统更好的系统。从软件系统来看，是与事故相关的抚恤，赔偿事务，受害人的身体康复和职业康复问题，社会正常情绪的恢复和不良影响的消除，正常形象和秩序的恢复等等。其中事故原因的调查，教训的检讨和责任的追究、交待，对于上面两个方面的工作，都有重要的作用。
（作者单位：中国职业安全健康协会）
