经过改革开放40余年的高速发展，我国社会生产力水平已得到显著提高。但正如党的十九大报告指出的，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，国土空间也面临一系列挑战。构建国土空间规划和用途管制系统性制度，是从制度上化解发展过程中不平衡不充分的问题、全面提升国土空间治理体系与治理能力的现代化水平、落实人与自然和谐共生的新时代中国特色社会主义基本方略的重要举措。
1、当前国土空间规划和用途管制面临的挑战和应该关注的问题
当前国土空间规划和用途管制正面临难得的历史性机遇。但同时也要看到，其作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也面临诸多的困难和挑战：
（1）2015年，国家提出“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。2020年，“十四五”规划建议再次强调“强化国土空间规划和用途管控”。所以，应以国土空间规划和国土空间用途管制两项制度为研究对象。
（2）就国土空间规划而言，国土空间规划既要衔接经济社会发展规划，又要协调区域规划，还要约束指导专项规划，更要兼容原有的城乡规划、主体功能区规划和土地利用总体规划。说到底，如何健全相关制度，尤其在机制上下功夫，这才是问题的重点。
（3）就国土空间用途管制而言，由于国土空间用途管制是党的十八届三中全会以来中央做出的重大决策部署,目前还处于探索阶段。大家对一些基础理论问题还缺少共识，尤其是管制制度尚不健全，在新时代和新要求下，需要在今后的研究和实践中不断改进。
（4）国土空间规划体系的建立，它不是城乡规划、主体功能区规划、土地利用规划的简单叠加，它特别强调对底线管控原则的创造性落地。所以，它要求与用途管制实现一体化。这一点需要大家在认识上高度形成统一，要把国土空间规划与用途管制从整体上考虑，在理论上有重大突破。
具体地说，今后的研究需要注意以下几个方面的问题：
首先，要对国土空间规划与用途管制这些基本概念对象有科学的认识，尤其是，对两者的联系要有清晰的认识。
其次，制度环境已引起普遍反思，从制度视角考察也是现实需要的视角。前面尽管在体制上做了许多工作，但目前急需加强国土空间规划的机制重塑。
再次，尽管在国土空间用途管制制度建设上已经做了许多工作，但在新时代新要求下，仍需在在国土空间用途管制制度上不断创新。
最后，规划体系与用途管制最终形成一个有机整体，才是《意见》所要求的。然而这恰恰是目前的最大盲区。
2 国土空间规划与用途管制系统性制度建设的技术路线
如何为建立国土空间规划体系和统一用途管制提供体制机制保障，从而形成具有中国特色、满足实际管理需求的系统性制度？这里给出技术路线：
首当其冲的是基本概念的界定。目前一个薄弱环节是对国土空间规划和用途管制的概念及其内涵理解不深刻、不系统。所以，需要首先回答这一基础性问题。
其次，明确研究重点。如果说国土空间规划体系只是个理论问题，那么国土空间规划编制实施是一项综合的、复杂的、庞大的系统工程，也是一项战略性的工程。尽管相关体制上的障碍已经基本解决，但其机制尚未形成和完善。本文认为，国土空间规划制度研究，重点应该考虑五级规划统筹问题和三类规划协调问题。
再次，规划编制是一方面，而另一方面就是规划的监管。从实践应用上看，健全国土空间用途管制制度就是规划监管的重要内容之一。特别是，新时代对国土空间管制提出了新要求，所以，开展国土空间用途管制制度创新研究也非常重要。本文认为，应首先系统梳理我国国土空间用途管制制度的发展演进逻辑和主要特征。
最后，国土空间规划与用途管制本来就是有一定内在联系的密不可分的两部分，开展一体化制度研究，就是要避免“两张皮”，真正达到《意见》期望的目的。无论从理论本身还是实践需要上看，国土空间规划与用途管制之间的衔接关系值得研究。以往两者是隔离开来研究，没认识到这是一个复杂的系统性问题。
3 国土空间规划与用途管制系统性制度建设的学理基础
如何借助相关基础理论，推进国土空间规划体系建立，落实国土空间统一用途管制，支撑新时代国土空间开发保护系统性制度建设？这里提供几个重要基础理论：
（1）统筹国家、省、市、县、乡镇五级规划的制度研究。大家知道，统筹学是华罗庚教授总结提出的。统筹学是研究如何实现整体目标的全过程中施行统筹管理的有关理论、模型、方法和手段。统筹学是人类社会十分宝贵的精神财富，它的魅力和潜力尚未被人们重视和挖掘。把统筹学用于国土空间规划的五级规划统筹研究，不仅具有理论价值，而且更具现实意义。
（2）总体规划、详细规划、专项规划三类规划的协调制度研究。国土空间规划的协调问题与生俱来就有着非同一般的复杂性。但是，协同管理理论和协同管理软件为我们提供了分析和解决各类规划协调问题的方法和利器。可以基于协同管理理论和协同管理软件（注：这是一个协同管理的技术系统或技术平台，可以用于协同规划和协同工作）探讨三类规划的协调问题，从而促进规划之间的协同制定和协同实施。
（3）国土空间用途管制制度创新研究。新时代需要制度创新，而管理的精细化方法和智慧化手段为我们进行制度创新提供了新理念和新模式。在坚持对所有国土空间分区分类实施用途管制的前提下，可以结合具体案例对象，因地制宜地制定用途管制制度，并运用精细化方法和智慧化手段，探讨国土空间用途管制制度的创新方案。
（4）国土空间规划与用途管制一体化制度体系研究。《意见》中“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”，本身就是要全面对待规划体系建设与开发与用途管制。所以，开展一体化的集成研究才能达成最终的目标。一体化实际上也就是要集成国土空间规划体系和用途管制体系。运用系统集成的理论和方法，使两者有机衔接，最终提出一套切实可行的、完整的国土制度创新解决方案。
综合以上，通过五级规划统筹，回答如何解决国家、省、市、县、乡镇五级规划一气呵成的问题；通过三类规划协调，回答如何解决总体规划、详细规划、专项规划三类规划的协调联动问题；通过精细化方法和智慧化手段来进一步推进国土空间用途管制制度建设，是对国土空间管制制度的创新性探究；最后，从总体角度对国土空间规划与用途管制进行一体化制度研究，是促使两者有机衔接并实现国土空间规划和用途管制系统性制度建设最终目标的综合性研究。
（作者系河海大学系统工程与管理创新研究中心主任，城市和区域高质量发展智库首席专家，中国系统工程学会决策科学专业委员会主任委员）
