征地制度阻碍城市化进程

　　到底如何缩小城乡居民收入差距？政府采取了多项措施，但没有从根本上扭转趋势。原因就在于国情，接近14亿的人口，还有50%以上的人口在农村，而农民拥有的土地也只有18亿亩多一点，每一户也只有8亩地左右。试图用这么狭小的耕作面积，让农民以农业为主，不许他们的土地转作别的用途，要让农民致富奔小康，这几乎是不可能的，所以缩小城乡居民的差距，根本途径是加快城市化进程。中国经过了30多年的经济高速发展，发展的速度高于周边的国家和地区，持续的时间也比它们长，但是中国的城市化水平远远低于它们，这就是为什么经过30多年的经济高速发展之后，中国仍然被“三农”问题所困扰的原因。

　　为什么30多年来中国的城市化进程如此缓慢，我认为也许最重要的原因，就是土地制度的制约，当然也有户籍制度。首先是征地制度阻碍了城市化进程。中国《宪法》规定，城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有，除此之外没有任何其他产权的土地。这意味着在工业化、城市化的进程中，城市的空间只要扩展，就必然要占用集体的土地。到目前为止我们采取的方式是什么呢？就是要把集体土地变成国有土地不是通过买卖，而全部是通过行政权力来征收或征用。但是《宪法》里还有一条，国家为了公共利益的需要，可以依法征收农民集体的土地，并给予补偿。如果你要占用农民的土地，必须是出于公共利益的需要，非公共利益的需要就不能够通过政府的行政权力来征收。采取什么方式？可以买卖，可以租用，但是要按照市场原则。这两条规定是互相矛盾的。

　　对待这样一个二律背反，该怎么解决？有人主张，干脆在《宪法》里补充一条，“国家为了公共利益的需要，同时也可以为了发展经济的目标，征收农民的土地”。这种建议是不可取的，因为从所有发达的市场经济国家、法治国家的进程来看，公权力的使用一定是为了公共利益，不能够用公共利益以外的任何理由侵占私权利，包括集体所有权。另一种途径就只能是改变中国土地所有制的结构。要改变单一的国有制为多元的所有制，为了公共利益的需要就可以征收农民的土地？其实也不一定。公益性项目使用国有土地，你还有理由征收，但是也不一定非要征收。非公益性的就更不应该征收，不征收就要允许农村的集体土地进入市场。如果政府非要把它变成国有土地，那就进行买卖。《宪法》如果做这样的改变，原有的矛盾就解决了，农民的权益就会得到相应的保障。如果我们把城乡的土地所有制结构做一个统一的安排，凡是公益性的土地可以实行国有或集体所有，非公益性的土地就可以考虑实行非国有、非集体所有，乃至个人所有。这其中，无论是城市还是农村，首先可以推行的是宅基地。

　　至于仍然实行国有的土地，也应该考虑实行分级所有，就是中央政府占有一块、地方政府占有一块。土地所有权不明细，也造成了责权利不分明，地方政府热衷于搞土地开发。中国的国有土地制度必须适时推进改革。尤其是地下的矿产资源，法律上都是归国有，这个国有是中央政府所有还是地方政府所有。矿产资源开发、利用得到的收益，中央和地方现在是采取分成的方法，包括矿产资源补偿费分成，但是为什么不从所有权上界定？如果它没有所有权，凭什么分土地的收益、矿产资源的收益呢？

　　淡化土地社会保障功能

　　有人担忧土地私有会导致土地兼并，会使失地农民失去社会保障。这个担心是不必要的，今天的土地兼并还没有达到令人担心的程度，失去土地也意味着他要转移到城市，那样的话，工业化、城市化就实现了。城市里处处都在兼并，为什么就害怕农民的土地兼并呢？似乎土地这种生产资料跟其他的不一样，因为它还承担着农民的社会保障作用。土地是一种生产资料。即使有生产资料，如果你丧失了劳动能力，谁给你带来收入呢？因此，应该淡化土地的社会保障的功能，让土地作为真正的要素流动起来，政府应该承担起统筹城乡的社会保障。

　　有人说土地私有之后会导致交易行为，大量的失地农民涌入城市，从而增加城市的就业压力。我们本来就是要解决农村剩余劳动力转移的问题，有人说耕地需要保护，这涉及到国家的粮食安全，土地私有之后会导致大量的耕地流失。这又是一种误解，保护耕地和土地采取什么样的制度，这完全是两回事。允许土地自由的交易，但是农业用地要改成非农业用地，工业用地要改成商业用地，这要符合规划，规划大于所有制，用途管制应该高于所有制。

　　有人说农地私有会导致农民流离失所，使城市周边出现大量的贫民窟。其实贫民窟的出现，一方面并不可怕，另一方面，政府本来应该有责任为进城农民提供立足之地，跟土地制度的变革没有必然的联系。土地私有会导致土地成本提高，但是到目前为止我们所推行的强征、强拆能持久吗？征地成本的提高不是坏事，包括农民工工资的提高，这都意味着经济发展要转型，发展的目标要调整。

　　两种土地不同权不同价

　　国有和集体土地(两者都是公有制)是不是都做到了同地、同权、同价呢？相关法律规定，集体土地不能买卖，这就限制了它的产权。问题是非公共利益的需要，也征收集体财产，显然是对集体财产的蔑视。另外，我们知道所有权的经济意义是它能够给你带来收入，如果一块土地可以被别人无偿使用，不缴纳地租，无偿无期使用，就意味着这个土地所有权被废除了。城市的国有土地宅基地的使用权可以转让、买卖、抵押，为什么农村集体宅基地的使用权不能转让、不能抵押？国有土地和集体土地没有做到同地、同权、同价。今年国土资源部公布的用地计划，城市建设用地新增670万亩，但是地方政府报上来的土地需求加起来是1610万亩。为什么会出现这么大的缺口？中央政府要保护耕地，要保护粮食安全，地方政府要开发要建设，而它没有保护耕地的责任，而且土地的征收转让，这里面有巨大的土地红利。

　　这种矛盾该怎么解决？地方政府已经想出了很多的办法，问题是在这种过程中如何保障农民的权益不受侵害。我们既要发展经济，又要考虑发展经济的目的是什么，不就是为了让人民生活得更幸福吗？如果说我们今天仍然在以牺牲农民的利益推进我们的工业化、城市化，我觉得不应该再这样坚持了。集体建设用地和国有的土地相比，同地不同权不同价，就是对农民集体所有权典型的明目张胆的歧视和蔑视。

　　农民自主的城市化优于政府主导的城市化。毫无疑问，迄今为止中国的城市化进程主要是由政府推动的，好处就是城市规划很整齐，速度很快，但是它也存在不足。在这个背景下，我们注意到一些地方农民开始自主地推行城市化，或者有人叫做主动城市化。农民自主的城市化，这种模式有没有存在的理由？我认为是有的，当然不是所有的农村都有这种条件。如何给农民自主城市化提供法律依据和政策空间？我认为是有办法的，对前面我所说的《宪法》条款可以从两个角度理解，“城市的土地归国家所有”要动态理解，只要列入城市规划，就要把农民的土地征收回来，变为国有，这是我们目前的做法。但是这种做法一方面伤害了农民的权益，另一方面它又和《宪法》的另一条规定相矛盾。既然这样的话，为什么《宪法》后面又加了一句，国家为了公共利益的需要，才能征收农民的土地？既然规定了只要列入城市规划，就征你没商量，那就不要谈什么公共利益、非公共利益。因此，我认为应该作这样的理解，既然有“公共利益的需要”这一条规定，对前面这句话就只能作静态的理解，所谓静态的理解就是在《宪法》公布之日起(1982年)，之前的城市土地是归国家所有的。在《宪法》公布之后，城市要占用农民的土地，如果是公共利益的需要，征收土地，那就是国家的。如果不是为了公共利益的需要，农村集体建设用地就应该进入市场，农民就可以自己搞城市化。为什么非要把它变成国有呢？

　　城市化最重要指标是人口

　　空间的城市化与人口的城市化。在目前这种体制下，城市的空间不断扩大。城市化包括空间城市化，更重要的是人口城市化。所以城市化最重要的指标是人口，而这个人口不是单纯地给他一个户口，一定要让他真正地在城市就业，失业以后能够享受失业救济，能够得到最基本的社会保障。现在这种制度恰恰造成地方政府有空间扩展的积极性，但是没有吸纳农村人口落户的责任和愿望。

　　17万平方公里的农村建设用地和城市5万平方公里的建设用地，加在一起大概是22万平方公里。22万平方公里建设用地，从总量上看是非常多的，18亿亩耕地的红线根本没有必要突破，只要采取合理的制度，城市建设不缺土地，房价不可能这么高。

　　有人说城市化会占用耕地，这就威胁到粮食安全，其实这个问题已经解决了。城市化是节省土地的，人口从自然村到行政村，到小城镇、小城市、中等城市、大城市，乃至特大城市，依次占用的耕地是减少的。中国到底存在不存在粮食安全问题呢？众说纷纭。保障粮食安全的机制是什么，现在机制建起来了吗？没有，种粮的大省往往是财政穷省、经济弱省、贫困省，种粮的农户光靠种粮难以养家糊口。为什么不让种粮的农民富裕起来？既然粮食安全如此重要，种粮如此光荣，政府就应该重视，所有的居民就应该给予保障。粮食安全既然是公共产品，就应该由全社会承担它的成本，而不能够让种粮的农民独自承担。为什么不能把他的耕地做房地产开发？为什么他不能跟城市居民享受同等的发展权？所以土地制度要改革，粮食政策也应该相应改革。

　　最后一个问题是住房制度改革与城市化。住房是城市建设的一个重要的组成部分，住房的发展和城市的发展是相辅相成的。现在的住房制度恰恰严重阻碍了城市化的进程，城市房价居高不下，房地产泡沫极其严重。中央推出了一系列调控房地产的政策，但是严格地说，我们错过了一个最好的时机，就是次贷危机爆发时期。

　　为了调控，政府加大保障性住房的建设力度，中央提出在“十二五”期间要提供3600万套保障性住房，问题是保障性住房建设资金哪里来？3600万套保障性住房累计需要的资金是1.3万亿元，中央政府和地方政府加在一起只承担5000亿元，另外8000亿元应该是由民间投入的，这是第一。第二，保障性住房的建设用地从哪里来？地方政府明明从这块土地上可以拍出天价，可以构成重要的土地财政收入，你非要让它建廉租房，不但不能拍卖，还要往里投入资金，同时建成之后还要投入人力、物力、财力进行维护，地方政府有没有这样的积极性？立下的军令状，将来能不能真正问责？未来5年中，3600万套保障性住房能不能如期地保证质量、保证标准建成，这是一个考验政府公信力的时候。

                                                  作者系南开大学经济学博士。现任清华大学人文社会科学学院责任教授、博士生导师