资金困局已成为保障房建设的首要难题，但现在这一困局的解决开始出现曙光。日前，国家发改委发布的《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》明确表示，支持符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业，通过发行企业债券进行保障性住房项目融资。这是继6月17日财政部公布重点投向保障房的2011年地方政府债券首次代理发行计划之后，国家部委第二次从政策方面为保障房建设开辟融资渠道。

　　政策：发债融资为保障房开绿灯

　　此次《通知》明确表示，企业债券具有期限长、利率低的优势，是保障性住房项目市场融资的较好工具。为完成“十二五”规划提出的保障性住房建设任务，各地按《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》进行规范后继续保留的投融资平台公司申请发行企业债券，募集资金应优先用于各地保障性住房建设。

　　通知中说，地方政府投融资平台公司从事包括公租房、廉租房、经济适用房、限价房、棚户区改造等保障性住房项目建设的，符合条件的可申请通过发行企业债券的方式进行保障性住房建设项目的融资；从事或承担公租房、廉租房、经济适用房、限价房、棚户区改造等保障性住房建设项目的其他企业，也可在政府核定的保障性住房建设投资额度内，通过发行企业债券进行项目融资。

　　国家发改委要求，各地发改委应加强对发行人募集资金使用方向的引导、监督，保障募集资金的专款专用。要督促发行人落实偿债计划及保障措施，按计划提取偿债基金，进行专户管理。

　　同时，财政部最新发布发债计划显示，今年仍将发行2000亿元地方债，所募集的资金将优先用于保障房建设。6月27日，财政部启动了今年地方债首期代理发行计划，涉及11个省市，共计504亿元，重点投向保障房安居工程。

　　现状：资金缺口近万亿元

　　该通知的出台，被视为保障房建设的“及时雨”。

　　根据住建部要求，今年要新开工建设1000万套保障房，而且必须在11月底之前开工。但根据住建部数据，截至5月底，全国城镇保障性住房和各类棚户区改造住房开工占全年计划的34％。开工率虽优于去年，但仍然跟不上预期的步伐。

　　束缚保障房前进的首要瓶颈就是资金问题。

　　经住建部测算，1000万套至少需投资13000亿元，其中中央、省级和市县政府承担5000多亿元，主要投资廉租房（包括发放廉租补贴）、公租房和棚改房。剩余的8000多亿元要通过社会机构投入和被保障对象以及所在企业筹集，主要投资经适房、双限房和公租房。

    在中央、省级和市县政府承担5000万元资金中，目前能确定的是中央近1300亿的拨款，地方政府筹措的3700亿元，在土地出让遇冷、地方债务骤升的背景下，形势不容乐观。

　　在背负着沉重债务负担的同时，要完成1000万套保障房建设，地方政府面临着巨大的资金挑战。与政府筹资相比，需要从社会筹集的8000亿元更不容乐观。

　　上海易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭表示，很多企业不愿意投资保障房领域。“这个领域投资回报率太低，政府控制利润率，而且部分项目，比如公租房、廉租房不能卖。需要通过长期租金收益收回投资，企业无法控制风险，所以民间资本也不愿意介入。”

　　即便是参与保障房国有开发企业也一肚子苦水。某保障房项目负责人告诉记者，目前运作保障房项目只能打“短平快”，一个环节被耽误，就有赔钱的可能。“如果长期投入得不到回报，占压企业资金，即便是国企也承受不了啊。”

　　反应：政府企业积极运作发债

　　6月22日，北京住总集团董事长张贵林对媒体表示，住总今年将发行20亿元5年期企业债，将用于今年的8个保障房项目。同时，他透露，北京今年整体计划发行500亿元债券用于保障房和重大工程建设，目前正在审批中。

　　据了解，住总集团2011年计划开工保障房面积为100万平方米，约占北京市今年总计划的8%。北京市计划今年开工20万套保障房，面积约为1200-1500万平米。张贵林透露，1-5月，北京保障房开工率超过40%。

　　张贵林透露，除了住总，北京首开集团和北京金隅集团都在参与发行保障房专项企业债。而首开集团在6月3日就已经启动了今年的第三次融资，拟在银行间市场发行不超过43亿元的中期票据，所募集资金将用于保障性住房项目的建设。

　　据业内人士透露，对发地方债、企业债支持保障房建设一事，中央政府相关部门上半年就已放出口风表示支持。“此次通知只是把此事公开确定化了。”

　　与企业债相比，地方债发行更为积极。根据财政部公布的今年地方债首期代理发行计划中，涉及11个省市，其中云南的发行规模最大，共79亿，陕西、山东、新疆分别发行68亿、62亿和60亿。根据公开资料，湖北今年拟发行86亿地方债，上海拟发行71亿元，保障安居房都是重要投入方向。

　　观点：能否持久有待市场检验

　　地方债和企业债的政策破冰被认为是政府大举推动保障房融资创新的重要信号，但发债能否解决保障房的资金困局呢？

　　中原地产华北区董事总经理李文杰表示，发行企业债券拓宽了企业建设保障房的资金来源，有利于加快保障房的建设步伐。同时他提醒，企业债券只是一种融资渠道，并不能从根本上解决保障房建设的资金问题，要想快速推进保障房建设的进程还需要各方的协调配合。另外一方面，作为金融产品，如果它的投资回报率较高，购买此类债券有利可图，一些企业和个人可能会考虑购进，否则，其能否顺利发行、市场是否买账依然是未知数。

　　杨红旭也表达了同样的观点。他认为这一政策值得肯定，促进保障房建设，事关民生，但是通过发债只能缓解保障房的资金问题，而且还取决于能发行多少，如果能售出上千亿，则效果显著，如仅售出四五百亿，并不能带来实质性的改善。此外，地方债以政府信用做担保，信用级别比较高，仅次于国债，销售相对乐观点，但企业债信誉度应该比地方债要低一点，它的销售效果与如何定价，如何定利率密切相关，现在不可得知。

　　仅靠企业发债远远不够

　　中国城市发展研究院常务副院长章惠生表示，允许发行企业债券来拓宽保障房的融资渠道是可取的，但也有一定的风险，如果没有相关的细则出台规范，那么难保企业挪用保障房的资金去建设其他项目。整体而言，这种方式还是临时的权宜之计，在保障房建设方面，政府应是主角，如果出台的各种措施不够谨慎，即使出发点是好的，也难保最终的执行效果。

　　章惠生同时指出，“仅仅依靠企业发债来扩大资金来源是不够的，保障房建设应该特事特办，政府应该圈出一块来，从金融机构那里获取一些稳定或者闲置的专项资金，专款专用在保障房建设上，才能真正助力保障房建设。”

　　另一位不愿具名的业内人士告诉记者，保障房建设的制度一直处于滞后状态，发行企业债券也只是一个方向，“怎么发，回收的资金怎么用，别人愿不愿意买都是问题，基本上来说，这种方式是远水解不了近渴”。他认为，保障房面临的问题不仅仅是资金问题，“进入、退出的标准是什么都不明晰，包括资金问题在内。”

　　著名财经评论员叶檀丝毫没有掩盖对发行企业债券的担忧，其撰文表示，“发债解决资金难题是个好主意，习惯了在股市一文不发圈大钱的企业进入债券市场，不得不对债权人的本金与红利有所交代。要真正保护债权人的利益，顺势推动中国债券市场的发展，政府还有很长的路要走。