上海户改：沪漂落沪先从有才有财者开始

2009年06月29日 来源：中国经济周刊

642万流动人口 3000人有望首批落户

《中国经济周刊》记者 谈佳隆/上海报道

特大城市户籍制度改革在上海开始推进了。

今年2月，上海市印发了《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》(下称《试行办法》)的通知。关于“符合‘条件’的来沪创业、就业人员均可通过申请以获得上海户籍”的提法曾一石激起千层浪，引发了社会各界对于中国户籍制度改革的热议。

那么，所谓的“条件”究竟有哪些？6月17日，上海市人力资源和社会保障局、上海市发改委等17个部门联合印发了《试行办法》的《实施细则》，对“条件”进行了进一步的明确。

这意味着上海“居住证转户口”(下称“居转户”)已经进入“可具体操作阶段”。参与该项工作的上海市发改委副主任叶明忠向《中国经济周刊》介绍说：“(上海居住证转户籍政策)本身是我们地方按照国家的总体要求，在户籍制度管理上面的改革探索，并已经及时向国家有关部门进行沟通、汇报，争取指导和支持。”

仅27万人持人才居住证

不足流动人口二十四分之一

上海户籍改革的口子真的开了吗？开得究竟有多大呢？在实际操作中会遇到什么样的问题？

叶明忠告诉《中国经济周刊》：“上海政府有关部门和智囊机构早在2005年就已经开始着手研究和制定居住证与户籍衔接办法，有关部门进行过专题调研、委托专家研究、考察国内外相关政策、广泛听取各方面意见以及向人大和政协进行了通报的基础上，才出台了相关《试行办法》。”

记者在采访中了解到，按照《试行办法》要求，除符合激励条件之外，海漂(在上海生活和工作的非户籍人士)要符合“居转户”条件获得上海户籍，其前提条件是必须获得《上海居住证》，且已经累计满7年。

按照2002年6月15日颁布的《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》(下称《暂行规定》)，如果要获得人才类居住证需要符合三大条件，即有学历(大学本科以上)、有工作(劳动合同)、有住所(房产证或租房证明)。事实上，仅此三条就已经让大量海漂丧失获得人才类《居住证》的机会。

截至2008年底，上海市常住人口为1888.46万人，户籍人口为1391.04万人，来沪流动人口为642万人。

那么，在642万海漂一族中有多少人已经获得此类居住证了呢？6月17日，在上海市新闻发布会上，上海市人力资源和社会保障局副局长毛大立首度坦言：“累计申办人才类居住证人员数是在27万左右。”这意味着，获得人才类居住证的人数约为流动人口的1/24。

一位曾参与上海户籍改革方案的专家告诉《中国经济周刊》：“人才类居住证是对在上海外来人口的第一次‘选拔’，能够获得居住证说明了一个问题，他们能够在上海竞争如此激烈的城市生存下来，拥有稳定的居所和工作并缴纳社保和依法纳税，而此次‘居转户’政策目的是支持优秀的人才居住者获得户口，使他们能够在上海更安心地生活和工作。”

但能够在今年获得户口机会的人才居住证持有者并不多。据毛大立透露，截至目前，也就是2002年上海暂行人才居住证制度至今，持证时间满7年的仅为3000人左右。而未来3年，年限合格的持证者也不会太多，其中究竟多少能够符合申请条件者仍未可知。

但即便如此，有关于上海“居转户”的评论依然占据着各大网站的显著位置。

购房落户或成隐性条件

户籍问题一直以来牵动着人心。此次上海“居转户”《实施细则》披露之后，引起了社会广泛的关注。记者在对多位居住证持有者采访时了解到，持异议者不在少数。不少人认为，此次上海“居住证转户口”政策限制太多，让“居转户”政策成为了半生不熟的“夹生饭”。

记者注意到，在申办条件中明确规定，除了居住者累计持证年限超过7年之外，只有取得中级及以上专业技术职务任职资格或技师(国家二级职业资格)才能获得上海户籍。这条硬性规定可能会让众多申请者就此止步。

更让申请者许登杰困惑和苦恼的则是有关房屋相关证明的要求，他认为这一条款没有与时俱进，实际操作性也不强，客观上把“购房落户”条件开给了居住证持有人，成为了不必要的条件。

在《实施细则》中明确提及申请人提交申请材料就包括“本人的或者同意接受落户的单位、亲属的房屋所有权证或者租用公房凭证”。

记者了解到，由于中国房地产业已经进入商品房时代，目前只有为数不多的国有企事业单位能够为员工开具“租用公房凭证”，而即便企业能够给员工提供人才公寓和职工宿舍，但是否同意落户的决定权在企业。

一位曾参与上海户籍改革方案的知情人士向记者坦言：“这一条款在一定程度上鼓励居住者持有者通过购买商品房获得户籍，带有一定‘购房落户’的痕迹，但并不能说‘购房’就能‘落户’，毕竟‘居转户’还要满足对于人才的其他严格要求。在满足其他条件的情况下，购买商品房获得房产证或许能够成为捷径。”

缓解社保基金不足 只是杯水车薪

记者注意到，此次上海市有关部门除规定了居住证转户籍的一般“申办条件”之外，还进一步明确了“激励条件”，而这些条件把获得上海户籍与改善上海社保、税收、创造就业等情况捆绑起来，进行了综合考虑。类似这样具有灵活性的制度设计广泛获得好评。

作为激励条件之一，“最近连续3年在本市缴纳城镇社会保险基数高于本市上年度职工平均工资2倍以上的”名列其中。有社会舆论认为，之所以把社保基数作为入户的条件，一方面通过社保基数可以判断人才的薪酬水平，而另一方面则有利于缓解短期内社保支付的压力。

今年上海两会期间，中共中央政治局委员,中共上海市委书记俞正声曾十分担忧的表示，去年上海市级财政收入为防止上海社保基金穿底而划出的托底金额高达170亿元到180亿元。而随着上海老龄化日趋严重，社保基金穿底的局面可能越来越严重。

此后，有不少业内分析人士撰文指出，上海户籍改革的方向只可能减轻上海日趋紧张的社保基金收支关系，而不可能加剧这一矛盾，不排除这是上海户籍改革的目的之一。

上海市人力资源和社会保障局副局长毛大立向《中国经济周刊》明确否认了这一“意图”，他告诉记者：“目前社会上的确有人说‘居转户’是为了来弥补上海的社保基金不足。事实上，居住证转常住户口这个政策是上海市委、市政府提出人才引进和培育发展战略的一项重要的配套措施，目的是更好地吸引人才。”

毛大立还认为：“上海的户籍人才基数是非常大的，人才引进所增加的这些人员社会缴费的基数，实际上也是非常有限。而且他们一旦落户，他们将来也要享受各项社保待遇。我不认为居住证转户籍以后会弥补社保基金不足。”

不过，上海市政府新闻发言人陈启伟并没有否认此轮户籍改革完全与社保无关，他告诉《中国经济周刊》：“通过居住证转户籍来补社保基金不足只能说是‘杯水车薪’，这个问题还是主要依靠财政来解决。”

一位曾参与上海户籍改革方案的专家向《中国经济周刊》表示：“毫无疑问，此次的实施细则考虑到上海未来发展的诸多问题，包括社保问题，但政策主基调是谁对上海经济和社会发展有显著贡献，谁就更容易获得上海户籍。”

值得注意的是，《实施细则》明确了各项激励条件。此次在税收方面，创业人才在本市投资创办的企业，按个人的直接投资或者按个人的投资份额计算，最近连续三个纳税年度平均每年纳税额在100万元及以上。在解决就业方面，连续3年平均每年聘用本市员工100人及以上。

有网友评论认为，在税收、就业等方面为上海户口寻找“合理对价”关系，体现了政策制定过程中的高明。作为上海市政府用户口补税收、就业之不足，这有利于激活上海经济发展的动力，进而形成良性循环。

不过，以薪酬标准、社保缴费、纳税额度、雇佣人数来衡量是否是“人才”，来评价贡献大小，会不会使得上海的户籍改革制度成为一次“嫌贫爱富”的探索呢？

下一步会轮到农民工“蓝领”

在今年5月的一次会议上，上海市委书记俞正声透露，户籍的口子还要逐步放大，一定要使骨干先进制造业企业的优秀蓝领工人，有机会从农民工变成上海技术工人。户籍改革如果不能达到这样的标准，就是不成功的。

这是上海主要领导人首次向外界表示，将解决优秀蓝领工人的上海户籍问题，而这被不少农民工期许着。

但是大量常年居住在上海的农民工却很难从此次上海居住证转户籍中真正受益，农民工“居转非”将受到居住证类型、社保缴费类别的限制。

6月17日，在上海市政府新闻发布会上，毛大立针对农民工如何才能获得上海户籍的问题表示：“凡是符合《试行办法》及其《实施细则》规定条件的居住证持有人，不论他是什么身份，都可以提出申请。其中就包括了农民工，尤其是本市经济社会发展紧缺急需的先进制造业骨干企业的蓝领工人。”

按照《试行办法》及其《实施细则》，人才类居住证持有者是此次居转户的主要对象，而获得此类居住证的前提是学历要达到本科以上，绝大多数农民工无法符合这一硬性条件。

另一方面，持有人才类居住证者才有可能参加城镇社会保险，而大量农民工却只是按照2002年颁发《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》缴纳综合保险，而此类保险在保障标准上明显低于城镇社会保险。

针对农民工如何才能落户上海的问题，毛大立表示：“具有高级技师(国家一级职业资格)的居住证持有人，可以不受持证时间及参保年限等条件限制，直接申办本市常住户口。”

如何制定符合现实的办法来解决农民工落户问题或许将成为未来上海户籍改革的难点。不过，值得欣喜的是，在《实施细则》出台之前，上海市有关方面已经为去年被评为全国优秀农民工的务工人员办理了落户手续，人数为40人。不过，这离俞正声书记所说的让“农民工变成上海技术工人”的设想而言只是一个开始，户籍改革之路依然任重道远。