编者按：

上期城市化杂志智慧栏目刊发了李兵第司长《我国城乡统筹规划：制度构建与政策思考》（上），引发了读者的强烈反响。本期，我们继续刊发《我国城乡统筹规划：制度构建与政策思考》（下），以飨读者。

城乡统筹规划要不断推进国家规划体制的深层次改革

1、坚持城乡统筹规划的科学认知

由于城乡统筹规划尚在探索，也反映了一些急需重视解决的问题或是苗头性的倾向。一是缺乏城乡统筹规划的科学指引，只唯上，主观盲目的调整农村居民点，缺乏对农村生活的基本了解和对农民群众的尊重。个别地方甚至规定农村居民点必须调整的规模底限，如人口规模小于50人的自然村一律搬迁。二是缺乏科学求实的精神，陷入自然主义的规划指引，不动脑子，不做研究，简单地服从以前的规划，缺乏对农村居民点布局状况的深入分析，提不出农村居民点今后发展变化的特殊规律，以及适时调整的引导建议。三是为了城镇发展建设用地指标，偏执地调整农村居民点，随意加大农村居民点建设密度，个别规划师职业道德缺失，规划工作理念与方向上出现重大偏差 。对这些问题或苗头倾向必须及时纠正。

城乡统筹规划要正确的全面的认识和把握当前的城乡关系（前已述及）。这是科学编制城乡统筹规划的认识基础。城乡统筹规划是一个多目标层的规划。制定规划不但要落实城乡统筹的要求，更要把握城乡统筹的方向（城市支持农村、工业反哺农业）；不但要关注发展目标的设定，更要关注发展过程中的政策设计；不但要看改革成果分配的公平性，更要关注生产条件和发展环境的公平性。城乡统筹规划更多的是关注城乡发展利益的协调机制，统筹城乡发展的基本政策，落实城乡互利发展的重大项目，破解城乡发展资源环境的相互制约，努力促进城乡之间协调友好的发展。

城乡统筹规划要把握基本方向。根据当前国家城乡统筹部署，各地组织编制城乡统筹规划是顺应形势发展要求而为而谋的重要工作。城乡统筹规划的基础法律依据依然是城乡规划法，城乡规划法确定的“先规划后建设”，无规划不能建设的基本原则依然适用。公共领域的公共投资是保证发展条件和发展环境基本公平的重要手段，针对城乡差距扩大的新成因（农村主要资源要素价值流失），加强城乡统筹规划对公共财政投资的科学引导，加强对重点小城镇、中心村发展的规划指引，实现以规划促进城乡资源要素的合理配置，以市场力量实现城乡资源要素的公平竞争，应是城乡统筹规划必须把握的基本方向。

2、探索统筹城乡规划的编制方法与基本内容

城乡统筹规划要实现全覆盖。全覆盖的对象主要指四个层面，即对行政地域的全覆盖、城乡主要领域（部门规划）的全覆盖、城乡发展要素的全覆盖、政府统筹城乡职能的全覆盖，最终逐步实现城乡的分类、分区、分层、分步规划的全面统筹。规划全覆盖的目标要针对解决城镇化发展进程中的区域、城乡、经济与社会发展的三个不平衡，实现在城乡空间布局上城乡居民点同步谋划，在基础设施和公共服务设施建设上同步推进向农村地区延伸，在主要生产要素配置上在城乡同步组织布局安排，在发展成果上城乡促进同步共建共享共用，在资金政策上将分散在各部门的能够统筹集中使用。

城乡统筹规划要突出阶段性重点。总结一些先行地区的规划实践，现阶段重点可以归结为城乡基本民生目标与“三保、三集、三圈”的规划基点。基本民生目标主要包括城乡居民的就业、就医、就教、住房与养老保障等，各地的发展侧重点基本相同而进度会有所不同。“三保”是指“保护城乡地域生态、保障城乡聚落安全 、保全城乡居民利益”；“三集”是指“集中城镇、集聚人口、集群企业”，以规划引导重点镇、中心村集中发展，引导散落的自然村庄和农民建房集聚建设，引导龙头企业及其产业群进入工业园区集群发展；“三圈”是指城乡统筹规划地域范围内的“交通运输圈、基础设施、公共服务、社会管理的服务圈、城乡居民户外运动的休闲圈”。上述规划重点会随着各地发展有所不同有所调整。

城乡统筹规划编制的基本内容。城乡统筹规划的思路、对象和要解决的重点问题决定了规划的基本内容，主要是对城乡之间发展关系方面的规划约定与指引，其中比较成熟的规范的内容应当依法纳入到法定规划中，一些内容可供政府决策时参考。从规划行业看，有：①基本实现城镇化发展目标的设定（包含城乡产业发展指引）；②城乡居民点聚落体系空间布局调整；③重点发展区域、发展轴、发展廊道规划；④城乡建设用地统筹整理及调整使用规划指引；⑤城乡发展安全环境与生态保护规划指引；⑥城乡区域性基础设施建设规划及重大建设项目库；⑦城乡公共设施配置规划的基本要求（按生活消费、社会管理模式组织的城乡公共服务圈）；⑧统筹城乡社会发展规划；⑨城乡社区（社会）服务管理规划引导；⑩推进城乡一体化建设的阶段目标与主要措施等。

3、推动国家规划体制的逐步变革

城乡统筹规划不是法定规划，但是一个依法编制的规划，是依据城乡规划法、土地管理法等法规统筹编制的规划，是中央和地方政府有迫切需求的规划，是一些先行地区已经探索并有实际成效的规划。从国家规划体制看，城乡统筹规划应是一个包容性的规划，带有改革趋向的规划。为了更好地反映和指导各地的城乡统筹实践，这个规划应在一定的范畴内，整合统筹相关地区的经济社会发展规划、城乡规划和土地利用规划，以及环境保护规划，深化实施各方政策指引，推动规划编制内容的“三规合一”或“四规合一”，探索有利于发挥国家规划体系综合效能的改革。从规划的实际内容看，可以先行推进统筹城乡规划的编制、统筹城乡建设用地的使用、统筹城乡建设资金的安排、统筹城乡建设项目的审批。对于规划的实施，不要急于改变现行的部门执行体制，可以依据规划分别由各有关单位组织落实，为进一步国家规划体制的深入改革做一些铺垫。

4、同步推进乡村规划建设管理制度改革

村镇建设制度改革的根本要求是建立与农村土地管理制度改革同步推进、完善在城乡规划法律框架内的乡村规划建设管理的基本制度。重点领域是加强对农村集体建设用地的规划管理，依法规范农村集体建设用地上的建设活动，强化城乡统筹基础上的城乡建设用地流转使用的城乡规划指导。主要方法是加强县域镇村体系规划，实现乡镇域规划的全覆盖，推进乡村建设规划许可制度实施，规范农村集体建设用地开发利用，科学引导农民自建住房建设。

1）修订《村庄和集镇规划建设管理条例》。
2）制定《镇乡、村庄规划编制办法》，独立编制县域镇村体系规划和全覆盖的乡镇域规划，实现山、水、林、田、路、房（村）统一规划。
3）制定《乡村建设规划许可实施管理办法》。
4）修订镇乡村庄规划技术标准体系。增设县域镇村体系规划标准、镇（乡）域规划标准、农村集体建设用地分类与规划标准、农村居住用地与建设标准、村庄整治规划标准以及农村污水、垃圾收集处理规程等。
5）深化农村建设管理制度改革。强化各级政府的村镇建设公共服务与社会管理能力；按照城乡统筹、政府购买、下乡下村、服务到户的原则，加强农村地区建设的质量安全管理；推行农村建筑工匠制度。
6）推动《乡村建设与保护法》立法研究。

城乡统筹规划要解决城乡建设用地合理调剂使用的主要范式

土地管理制度的改革是基础性的制度安排。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下《决定》），对深化土地管理制度改革做出了全面部署。《决定》明确了土地管理两个最严格制度，即最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，为了中华民族长期发展的利益，坚守住18亿亩的耕地红线；明确了两个市场，即建立健全土地承包经营权流转市场与逐步建立城乡统一的建设用地市场，在土地承包经营权流转中，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益；明确保障农民在土地使用中的两个权益，即农民对承包土地的占有、使用和收益权，与依法保障农户宅基地的用益物权。在这个《决定》中还明确了土地使用权的四个方面流转经营与处置，即土地承包经营权流转，农村宅基地和村庄整理所节约土地的处置使用（首先复垦，其次集体经济组织的公益性建设），农村集体经营性建设用地的转让（经营和进入市场），和“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。对于最后一种表述应该如何认识，我认为可以看中央农村工作领导小组副组长陈锡文同志的解释——在城镇建设的规划区外，如果是非公益性的项目用地，得到批准之后这部分土地可以不向农民征用，农民可以采取出租等方式，土地的性质就不改变了 。 

显然，深化土地管理制度的改革目标是要坚持最严格的土地使用制度，将城镇化发展过程中的土地收益更多地向农村倾斜，让农民得到更多的实际利益。这是完全正确的。我们国家对农村的建设活动，历来是两法规范，即土地管理法和城乡规划法。在深化土地管理制度改革的进程中，我们要继续坚持对农村集体建设用地上的建设活动的依法规划依法管理，寻求与土地管理制度改革相适应的村镇规划建设管理模式。应该指出的是，集约节约农村建设用地、将城镇化进程中村庄整理调整出的集体建设用地指标用于支持城市的发展是应该的、可能的，也是可行的。但必须明确的另一个方面，这种建设用地的调整是一个伴随城镇化进程的逐步演变的过程，是一个与社会经济发展相适应的过程，是一个城乡发展利益相互协调的过程。我们绝不能以行政的方法人为地加速这个过程，不能在农民利益没有得到完整保全的情况下急于推进这个进程，更不能把城镇发展建设用地的增加压在整理农民宅基地上，否则，我们将会犯历史性的错误。城乡建设用地增减挂钩试点必须严格控制，必须严格控制在国家批准的试点范围内，村庄整理出的建设用地要纳入到城乡统筹规划中，指标不出县，依据城乡规划法和土地管理法纳入年度计划安排使用。各地在城乡统筹规划中，要摸索城乡建设用地统筹调剂使用的主要范式，依法有序合理使用，绝不能够脱离农民的意愿、强行推动，绝不能够政府包办代替、替民做主，绝不能够简单行事、推给企业 ，绝不能够一哄而上、遍地开花。

城乡统筹规划要依法制度规范农村居民点（乡镇、村落）的空间调整

我们国家正处在快速城镇化发展过程中，城乡统筹，抓住机遇，适时适度引导调整散落的农村居民点是必然的，也是可行的，对农村居民点过于自然主义的发展状态显然有悖于国家长期的宏观发展目标。这既是促进小城镇发展的有力举措，也是城乡统筹规划工作的重要内容。

当前，一些地方为了城市发展用地指标，片面理解城乡建设用地增减挂钩，随意扩大试点范围，不顾民意肆意拆并村庄，强行农民集中上楼居住，激化了社会矛盾，影响了政府公信力，引起农民强烈不满。从一些地方实践看，我们在农村居民点调整方面的制度供给是短缺的，尤其是针对城乡二元结构，还缺乏有针对性的工作要求和政策安排，也没能把各地的实践探索总结提炼成国家层面的政策指引，而单一部门的增减指标挂钩引导的施政行为，已经成为地方财政创收的源动力，从而已经超脱了原制度政策设计的本意。从这个层面讲，我有以下观点和建议。

首先，农村居民点调整要尊重城镇化发展的客观规律和依循农村发展的实际。从国际城市化发展的一般规律看，城镇化发展过程中城乡居民点调整的重点从来都不是城市、主体也不是建制镇，而是农村的村庄，是农村大量散落的居民点与分散的自然村落。中国也不会例外。农村居民点的调整对任何一个国家来说，都是一项庞大的长期的系统工程，也是一项巨大的建设投资和社会建设工程。国外城镇化所经历的农村居民点调整合并，早期不少是采取残酷的“羊吃人”方式，之后不少国家又借助于两次世界大战战后恢复和农村建设的机遇调整农村居民点。有的国家至今还在有限度地调整农村聚落。我们国家建国后，最急迫的是完成新民主主义的革命任务，重点推进农村土地改革。此后，又经历了合作化、人民公社和农村改革开放，农村的生产组织形式不断调整，但是农村居民点的空间布局总体上基本稳定（行政建制在动态调整中）。城镇化本质上是公共过程，是向包括广大农民在内的全体居民提供公共品和公共服务的过程，在城乡统筹规划指引下，采取和平的、渐进的、利益逐步调整的做法，以城市反哺城乡共同发展的方式逐步地调整农村居民点，应该是我们借鉴国际上城镇化发展经验得到的最基本启示。保证安居、保障就业、保护农村生产生活链条的正常循环，抓住机遇、尊重民意、依法有序、稳妥实施，应是当前农村居民点调整的基本原则。

其次，农村新居民点建设要有好的规划和公共设施建设保障。农村居民点调整规划要坚持以下基本原则。一是尊重农村生产活动方式的要求，调整的农村居民点要能够满足并服务于现代农业生产发展的需要 。二是尊重城乡统筹下农村生活方式的要求，方便基层政府以小城镇（中心村）为中心提供基本公共服务和社会管理，有利于政府公共服务的提供，有利于公共财政支出节减有效。三是尊重农村社会管理的组织方式，有利于充分发挥村民组织的作用。四是尊重科学，尊重自然。要安全选址、生态和谐，确保民安。注重保护农村地区的聚落形态、保护传统水网地区的农村布局特点、传承农村地区的优秀历史文化传统，同时让农村新居民点反映乡村特色、地域特色和民族特色。要保证农村新建居民点最基本的基础设施和公共服务设施，制定符合地方实际的建设用地标准和基础设施配套要求，根据发展需要不断地充实完善基础性建设的要求。要制定不能突破的最低的建设用地标准和设施配套要求，制定有农村特殊要求的容积率指标，严格控制高层居住建筑，避免农村新建居民点沦为未来的农村贫民窟。

第三，严格依法规范农村集中居民点建设。稳妥地引导农村居民点调整，与为了解决城镇发展用地短缺而去拆农民的村庄，是完全不同的两件事，绝不能因为施政后果（使用建设用地指标）的趋同而将不同的政策设计与执行方法混淆，将两种不同的制度随意打通。以耕地为主的农地综合整治是为了顺应农村规模化经营的要求，可以在更大范围内展开。但是农村集中社区建设和农民宅基地的整理就必须有严格的地域划定，即严格限定在城市规划区内的城中村。对于城市规划区外的村庄调整应重在以非农产业活动为主的、以非农劳动力转移为主的村庄，重在受自然灾害威胁生态环境恶化必须实施搬迁的农村居民点，重在基础设施配套和公共服务设施难以企及的农村极度困难地区。节余的土地指标应纳入城乡统筹规划，防止为了多得土地指标，哪个村可以多节地就整那个村的做法。

第四，严格规范农村新建居民点的动迁。农村居民点调整是个政策性很强的工作，是发展利益在不同主体之间重新分配的制度建设。我们的基层政府也许能够信心十足地去判断农村居民点集中建设的各种可能性，并且自信可以有把握地控制局面，但是在快速城镇化和市场经济体制作用下，一些可能对农民造成的永久性伤害和影响我们未必都能事先完整地准确地判断清楚。即使对所有可能状况都能做出准确判断，对于这样广阔的农村地区和这样众多的农民群众，也难以找到可以立即应付各种风险的政策设计，难以立即出台满足各种可能性的服务管理的社会手段。因此，中央文件多次反复强调的“风险可控”，应该是我们在农村居民点调整建设中必须坚守的工作与政策底限。当前最重要最急迫的是要坚持先建后拆、合理补偿的硬杠杠，绝不能在规划的农村集中居住点的房子还没盖，就让农民先拆房子，甚至让农民自行解决拆房后的临时居住出路 。要严格做到没有签订合同不动迁、没有建好房子不动迁、没有建设公共设施不动迁。

文／李兵弟 中国国际城市化发展战略委员会副主任、中国城市科学研究会副理事长、住房与城乡建设部村镇司原司长

主要参考文件与资料：

1、中共中央2004-2010年1号文件，及其解读材料

2、住房和城乡建设部村镇建设司的有关调研报告，课题研究成果等

3、《中国小城镇和村庄建设发展报告》（2008年）（2009年，付印）  中国城市科学研究会、住房和城乡建设部村镇建设司编  中国城市出版社2009年

4、《面向“十二五”的中国农村发展》 农业部农村经济研究中心  中国农业出版社2010年9月

5、《“十一五”时期农业和农村政策回顾与评价》 宋洪远等编著  中国农业出版社2010年10月

6、《新时期村镇规划建设管理理论、实践与立法研究》 李兵弟主编  中国建筑工业出版社2010年7月

7、《新时期小城镇发展研究》 建设部课题组  中国建筑出版社2007年2月

8、《城乡统筹下的乡村重构》 张泉等著  中国建筑工业出版社2006年9月

9、《发达国家乡村建设考察与政策研究》  叶齐茂编著  中国建筑工业出版2008年7月

10、城市规划设计专业委员会城乡统筹规划学术会议（2010年9月成都）的交流材料与案例