最新一期《瞭望》披露：一些地方靠修编规划做大人口规模换取用地指标

据《瞭望》新闻周刊报道：2004年版北京城市总体规划所期待的“‘最优的’结构”——多中心，今日未能显现。相反，在过去六年中，被总体规划认为存在严重弊端的单中心城市结构，被进一步强化。上个月召开的“北京市人口与产业发展规律及规划对策问题研究”专家研讨会上，北京市规划委员会主任黄艳透露，2013年北京市将重新编制城市总体规划。一时引来各方议论。

重修理由

用地规模被迅速突破——地不够用了，卖完了

规划期限至2020年的《北京城市总体规划(2004～2020年)》施行仅六年，就要寿终正寝了。北京市规划委员会披露的信息称，第六次全国人口普查结果显示，北京市常住人口为1961.2万人，提前十年突破了总体规划提出的2020年常住人口总量控制在1800万人的目标；总体规划提出的2020年人均GDP突破一万美元的目标，2009年已经达到。对总体规划修编具有决定性影响的建设用地规模是否已被突破，规划委员会并未提及。

一般而言，规划期限的人口规模和人均GDP指标被突破，不会直接导致规划重修，因为在建设用地尚有节余的情况下，能够承载更多的人口与GDP规模，实乃高质量城市化的表现。只有建设用地规模被突破，才构成重修总体规划的理由，因为城市总体规划的核心任务是引导城市建设布局和调整土地利用，建设用地一旦告罄，规划便失去意义。

北京1983年版总体规划和1993年版总体规划之所以“短命”，就在于建设用地规模——而不只是人口规模——被迅速突破。过去30年间，十年重修一次总体规划，不是北京独有之现象，它乃是中国城市化的“特色”，并相伴中央与地方的博弈——地不够用了，卖完了，地方政府就会通过总体规划修编，从中央政府严格控制的“地根”里，获取新的建设用地指标。

曾被质疑

决定开发住宅建筑量可容纳1000万人口，人口规模怎么控制在850万人以内

2004年版总体规划施行之初，遭遇的一大质疑是——它提出的2020年北京中心城人口规模控制在850万人以内的目标，不可能实现。

这一版总体规划修编之时，北京中心城内，已决定开发的住宅建筑量可容纳1000万人口。“房子都盖好了，你还不让人去住？！”一位规划专家对记者说，“中心城850万人口的控制目标怎么可能实现呢？”

“做小了中心城的人口规模，就可以做大郊区新城的人口规模了，”一位知情人士道出玄机，“这样，郊区新城就可以拿到更多的建设用地指标了。”

如前述专家所料，2010年11月，北京市规划委员会有关负责人披露，北京中心城人口已超过1000万人。　

矛盾凸显

规划所期待的“‘最优的’结构”——多中心，今日未能显现

2004年版总体规划所期待的“‘最优的’结构”——多中心，今日未能显现。相反，在过去六年中，被总体规划认为存在严重弊端的单中心城市结构，被进一步强化。对旧城的拆除仍在进行之中。2008年出版的《北京旧城胡同实录》显示，2004年版总体规划施行之后，还有162条胡同将被继续拆除。

2004年版总体规划存在一个矛盾——它在提出“坚持对旧城的整体保护”之时，未将历史文化保护区(下称文保区)覆盖整个旧城，只是把旧城的文保区扩大到33片，只占旧城面积的29%。这给旧城之内的拆除活动，留出一个“弹性空间”。

在过去六年中，即使是对文保区的保护，也未完全依规划行事。而中央机构多在原地扩张，加剧了单中心城市结构的矛盾。

“目前我市中心城人口和产业过度集中的局面没有得到根本改变”，去年11月，北京市人大城市建设环境保护委员会主任委员赵义就2004年版总体规划的实施情况作评估报告，“城六区内集中了全市60%以上的人口和75%的国民生产总值，摊大饼式的城市发展格局依然没有得到有效遏制。新城综合功能尚显不足，产业与居住脱节状况比较普遍，没有有效发挥总体规划中提出的疏解中心城人口和功能、聚集新的产业、带动区域发展的作用”。

他呼吁：“必须确保总体规划的全面实施。”可眼下，未及全面实施的总体规划，就要退出历史舞台了。

修编怪事

2010年各城市人口规模相加，竟达20亿人

根据国务院建设行政管理部门颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》，规划人口与用地指标有着对应关系，规划人口越多，用地指标越多。于是，做大人口规模成为地方政府修编规划时倾力而为之事。

1990年代总体规划修编中，就出现这等怪事——至规划期限2010年，各城市人口规模相加，竟达20亿人。

2005年3月，国家发展和改革委员会在一份调研报告中指出，有的城市总体规划，并不考虑预测方法的适用性，选取的目的性很强，有的甚至是先确定人口规模多大，再采取可用的方法进行推导；预测中采用的数据来源不规范，规范人口规模和城市化水平预测的相关法律法规也存在空白。不过，中央高层对地方政府做大城市人口规模的倾向，予以强烈关注。