2月19日，《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（以下简称《意见》）对外发布，这是改革开放以来第21个、新世纪以来第16个指导“三农”工作的中央一号文件。《意见》指出今明两年是全面建成小康社会的决胜期，“三农”领域有不少必须完成的硬任务。

　　值得注意的是，《意见》在涉及农村土地制度改革领域，对如何通过土地改革实现农业农村优先发展的要素配置优先满足、资金投入优先保障作出部署。此外，发展壮大乡村产业，加快发展特色农业；加快补齐农村人居环境和公共服务短板亦是此次《意见》的重点内容。

　　《意见》中“调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例”，由于涉及到巨额土地出让金分配等敏感问题，引起多方关注。

　　2019年是新一轮农村改革的开局之年。

　　2月19日，《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（以下简称《意见》）对外发布。

　　21世纪经济报道记者注意到，与以往一号文件往往聚焦“三农”工作某一领域不同，《意见》涉及整个“三农”工作的多个领域。而在《意见》涉及的8个方面共35项工作中，深化农村土地制度改革相关工作相关内容占据最大篇幅，具体要求涉及明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法、健全土地流转规范管理制度、加快农村承包地与宅基地确权颁证工作、推进“三块地”改革、调整完善土地出让收入使用范围等多项农村土改关键内容。

　　分析人士指出，中央一号文件在涉及农村土地制度改革领域，不仅明确划清底线，强调夯实基础，还对如何通过土地改革实现农业农村优先发展的要素配置优先满足、资金投入优先保障，进一步释放农村发展的活力，做了下一步工作部署。

　　打牢确权基础

　　农村承包地和宅基地使用权确权登记颁证工作，摸清全国承包地和宅基地的基本情况，被认为是推进其他农村土地改革的基础性工作。

　　2月20日，在国新办就《意见》举行的新闻发布会上，中央农村工作领导小组副组长、农业农村部部长韩长赋表示，2019年是新一轮农村改革的开局之年。处理好农民和土地的关系仍然是深化农村改革的主线，要以土地制度改革为牵引，推进农村改革。

　　其中，韩长赋提到的农村改革第一项工作，就是保持土地承包关系稳定并长久不变。

　　“要扎实完成承包地确权登记颁证，妥善处理好、化解好遗留问题，将土地承包经营权证书发到农户手中，颁铁证、吃定心丸。这项工作在党的十八大以后已经连续干了五年，已经基本完成，今年要做好收尾工作。同时，研究出台第二轮土地承包到期以后再延长30年的配套政策，要根据中央要求，制定配套政策，确保政策衔接，能够平稳过渡。”韩长赋说。

　　实际上，《意见》不仅是在承包地领域提出要在基本完成承包地确权登记颁证工作基础上，开展“回头看”，做好收尾工作，妥善化解遗留问题，将土地承包经营权证书发放至农户手中。针对宅基地确权，《意见》还提出要加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，力争2020年基本完成。

　　“确权不牢，地动山摇。”一位中部省份的农业官员向21世纪经济报道记者解释，不管是承包地流转，还是闲置宅基地复垦、指标调剂，都是建立在真实有效确权基础上的活权举措，一旦确权工作不能踏实做好，后续改革举措再好也难以实施。

　　该人士介绍，之所以《意见》要提出“回头看”，在于承包地确权登记颁证工作过程中，还存在一些历史遗留问题。比如数据确权完成但颁证未能完成的问题，权属不明地界纠纷较多、农民不配合的问题等。

　　除了进一步夯实农村土改基础，《意见》还再一次强调了农村土改的“底线”。《意见》提出，要坚持农村土地集体所有、不搞私有化，坚持农地农用、防止非农化，坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件，进一步深化农村土地制度改革。

　　进一步放活土地权利

　　划定底线、夯实基础之后，《意见》对如何放活农村土地权利，提出多点意见。

　　在“三块地”改革领域，《意见》提出，在修改相关法律的基础上，完善配套制度，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见。研究起草农村宅基地使用条例。开展闲置宅基地复垦试点。

　　对此，中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥向21世纪经济报道记者表示，尽管《意见》提出“全面”推开土地征收制度与集体经营性建设用地入市改革，但不应忽略《意见》“在修改相关法律的基础上”这一表述，是否在全国范围内推开，还要看《土地管理法》等相关法律的修改进度。

　　今年1月，经十三届人大常委会第七次会议审议后的《土地管理法》修正案（草案）开始公开征求意见。该法案明确了集体经营性建设用地入市条件及管理措施。对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用；集体经营性建设用地使用权的最高年限、登记等，参照同类用途的国有建设用地执行。

　　在盘活农村土地资源方面，《意见》则提出要开展闲置宅基地复垦试点。允许在县域内开展全域乡村闲置校舍、厂房、废弃地等整治，盘活建设用地重点用于支持乡村新产业新业态和返乡下乡创业。同时，《意见》要求扎实开展新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用，调剂收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴。

　　除了放活农村土地权利以外，《意见》中“调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例”，由于涉及到巨额土地出让金分配等敏感问题，引起多方关注。

　　21世纪经济报道记者则注意到，1月中旬，中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊，曾在“清华三农论坛2019”上，对于调整完善土地出让收入使用范围这一问题作了具体阐述。

　　韩俊表示，经过初步测算，要落实国家乡村振兴战略规划今后五年的重点任务，大约需要投资7万亿以上。因此，必须要建立财政优先保障、金融重点倾斜，社会积极参与的多元投入格局，要把更多的金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，满足乡村振兴多元化多层次的金融需求。因此，需要调整土地出让收入的支出结构，提高用于农业农村的比例。

　　“从过去几年的情况来看，土地出让的净收益，用于农业农村的比重大约占30%，但去年（2018年）这一比例下降非常大。现在中央的要求是提高这一比例，所以说还需要提出更加‘硬’的要求来落实这个政策。”韩俊说。

　　据财政部今年1月发布的数据，2018年全国土地出让收入约为65096亿元。自2013年至2017年，全国土地出让收入分别为41250亿元、42940亿元、32547亿元、37457亿元和52059亿元。