近日,小贩夏俊峰一案成为舆论焦点。而一部可能制约城管制度的法律刚刚被从死亡线上拉了回来。

4月底,在第三次审议结束两年之后,全国人大常委会对《行政强制法(草案)》进行第四次审议,将这部即将进入废止程序的法律重新激活。

曾在23年前参与起草这部法律的北京大学法学院教授姜明安说,这部曾被寄予厚望的法律,自1988年起草至今,始终未获通过,甚至一度销声匿迹。

“直到最近几年,拆迁、城管等行政强制行为所引发的案件开始逐渐增多,《行政强制法》才重新被提上立法日程。”他说

姜明安教授的论断很简单:“我们需要合理的法律程序来规范城管制度。”　

城管制度存短板

在城管制度设立之初,谁也没有料想到城管会陷入尴尬境地。1997年,为了节约执法成本,根据1996年颁布的《行政处罚法》第16条对“集中行政处罚权”的相关规定,国务院决定成立一个“综合执法部门”,集中执行各个行政部门的行政处罚行为。从那时起,全国先后有100多个城市成立了城管执法机构。

而制度的问题也从一开始就埋藏下来。城管代表其他部门行使职能,没有法律依据,也缺乏相应的权力制约和监督。在北京,城管部门拥有14项职能,300多项执法权。

有时候,引起“问题”的是经济利益。有报道称,南京城管把收缴的桌椅、塑料筐甚至灯箱牌都当做废品卖掉赚钱,而各种罚款也成为“赢利”的重要方式。

另一些时候,“问题”却更加复杂。城管系统中一些人员素质不高,只能“依靠野蛮行为来确认自己的身份地位”,这也推动着城管行为和“暴力”被越来越频繁地联系在了一起。

不过,相比于那些夺路狂奔的小贩,在制度的另一头,处于强势地位的城管也常常满腹委屈。北京城管人员郭欣说,他总是被繁琐的工作搞得疲惫不堪。

法律因何蹒跚

“对于城管行为还是要通过法律约束,防止权力的滥用。”姜明安说。在过去的几年里,《行政强制法》曾经被法律界寄予厚望。这部法律意在通过职权和程序方面的规范,防止行政权力滥用,同时也为执法提供依据。人们普遍认为,它对目前争议严重的拆迁、城管等行政强制相关问题都能起到约束、控制的作用。然而,从1988年起草至今,这部命途多舛的法律始终未获通过。

“各方的博弈是主要原因。”姜明安说,“《行政强制法》涉及行政机关和司法机关的权力调整重构,也会影响执法部门和执法者现有的利益,因此必然会遇到各种有形或者无形的阻力。”　

姜明安还记得自己23年前参与起草《行政强制条例》的情形。当时,来自全国两所高校、两个事业单位的四位专家各自提交了第一版草案,但谁也没有想到,在之后漫长的岁月里,这部法律步伐缓慢,甚至一度销声匿迹。姜明安说,“它的步伐‘哆哆嗦嗦’的,中间甚至一度停了好几年。”

但是,《行政强制法》有着重要意义。“房屋拆迁、城管执法都要靠它来约束。”姜明安说。

不过,姜明安感慨,很多时候,城管的行为虽然是合法的,但管理的观念也需要变化,“对弱势群体应该有一些包容的态度”。他认为,在中国,城管问题不完全是一个法律问题,它还包含一种观念,城市有没有一种“包容的精神”。

这位学者赞成为政府保留一定的行政强制权力,去处理“瘦肉精、地沟油的问题”,但同时也要通过法律程序的制约,防止行政权力的滥用,在公共利益和私人利益中找到一个平衡的“度”。