3月5日，十三届全国人大一次会议在人民大会堂开幕。国务院总理李克强在政府工作报告中提出，改进耕地占补平衡管理办法，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴。

　　受访专家认为，这一重要的改革，有利于提升农村土地相对价值，并将在推进扶贫攻坚、缓解大城市用地矛盾等方面起到重大作用。

　　政策加速松绑

　　城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，保证项目区内各类土地面积平衡，实现建设用地总量不增加、耕地面积不减少等目标。

　　从改革历程来看，增减挂钩节余指标流转交易的推动，是一个缓慢“松绑”的过程。

　　1998年，浙江省以耕地占补平衡为原则实施“土地整理折抵建设用地”。2004年国家提出“城乡建设用地增减挂钩”，但规定不能跨区县（市）置换建设用地指标。2011年，国土资源部《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》则明确提出，严禁跨县级行政区域设置挂钩项目区。

　　不过，随着精准扶贫、农地改革等相关工作的进一步深入，最近两年，“松绑”进度大大加快。

　　2015年12月， 中共中央、国务院在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中指出，要利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。2016年，国土资源部印发了《关于用好用活增加挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，允许集中连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。

　　2017年，增减挂钩政策进一步拓展，省级扶贫开发工作重点县可将增减挂钩节余指标在省域内流转使用，适用范围由原来的832个贫困县拓展到1250个贫困县。

　　而国土部在去年11月印发的《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（以下简称《意见》），则被认为是重启指标跨省流转的标志性文件。《意见》正式允许将增减挂钩节余指标由省域范围内流转扩展到东西部扶贫协作和对口支援省份之间，增减挂钩结余指标的跨省流转和交易得到制度保障。

　　尽管这份文件对跨省流转的渠道限制依然明显，但在扶贫领域，其力度可谓空前。上述《意见》规定，深度贫困地区可不受指标规模限制，超过国家下达部分，经省级国土资源主管部门核定后报国土资源部追加认定。

　　实际上，由于协作对口支援省份一般是经济发达、土地供需紧张、土地出让成交价格较高的城市，此类交易被认为将会在制度和平台搭建完成后大量出现。

　　仅以贵州为例，根据国务院去年12月发布的《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，调整后的东西部扶贫协作结对关系，与贵州下属县市结对帮扶的城市，均为上海市、广州市、杭州市、宁波市、青岛市、苏州市等一二线城市。

　　不过，中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥指出，尽管政府工作报告并未有对口支援的相关表述，但为防止指标交易被滥用、指标出让地耕地大量流失的情况，所以在具体的操作过程中，相关部门还是会以审慎的态度为主。

　　将为贫困地区提供大量资金

　　在李国祥看来，新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制的建立，更重要意义在于，这是国家层面，为贫困地区的发展和建设所设计的重要内生资金来源。

　　随着扶贫攻坚进入倒计时阶段，如何解决贫困地区的发展资金来源问题，已经成为亟待解决的重要问题。今年的政府工作报告中提到，五年来，中央财政五年来投入的专项扶贫资金已超过2800多亿元。

　　而从试点经验来看，指标流转交易确实可以为贫困地区提供大量的建设所需资金。

　　2017年底，时任国土资源部总督察办副主任的国土部规划司副司长孙雪东在受访时表示，2012年以来增减挂钩收益返还农村资金的总额达到了2753亿元，2016年2月至今年9月，通过省域内节余指标的流转，贫困地区获得级差收益461亿。

　　以安徽为例。2月初，安徽省国土资源厅公布的2018年第一批城乡建设用地增减挂钩节余指标流转使用挂牌转让交易结果显示，成交的唯一一笔交易是由安徽省安庆市岳西县人民政府转让给安徽省合肥市人民政府，指标面积1402.347亩，成交价格为40万元一亩，总金额超过5.6亿元。

　　而记者根据岳西县已公布的2017年前三批次各类国有建设用地使用权（拍卖）出让成交公示计算发现，岳西县2017年累计出让国有建设用地约319亩，成交总额约1.18亿元，成交价格约为36.9万元每亩。而合肥市，仅2017年11月上市的20宗累计2431.5143亩各类国有建设用地，其上市参考总价就到达953537.488万元，均价超过390万元一亩。

　　这中间的巨大价格差异，被认为为土地指标出让地提供了大量的议价空间。但这也被认为是此次政府工作报告专门提出，要将所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴的原因之一。

　　这也与各地方一直以来的试点做法相符。

　　四川省自2006年起，成为首批城乡建设用地增减挂钩试点的地区。土地专家、成都市社会科学院原副院长陈家泽表示，四川成都等地的实践显示，挂钩项目产生的土地增值收益返还给土地所有者，或返还给农户，或返还给集体经济组织，是完全可行的。在拆旧建新过程中，一些地方还将结余出来的建设用地指标成为交易标的，通过招拍挂进行竞价，从而完成土地指标的价格发现机制。

　　陈家泽认为，指标交易过程中，一方面要严格监管土地整理和复垦过程，保证交易合规合法适度；另一方面，要建立统一的指标交易平台和系统，保证交易过程的市场化。

　　而李国祥也指出，占补平衡与增减挂钩二者之间实际上是联系起来的，通过增减挂钩减少的部分集体建设用地，相当一部分被复垦成为耕地，是耕地占补平衡的一个重要土地来源。建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，必须与全面实行永久基本农田特殊保护、高标准农田建设等政策结合在一起，保证耕地的数量不下降，质量有提升。