保障房建设的目标要真正实现，还是难度不小。首先需要各项配套措施到位，例如有效引导社会资金进入的措施、保障房建设质量监督措施、用地解决的措施等；其次在保障房实现路径上也需要不断地有新的探索。

资金：政府独力难支

根据住建部公布的计划，今年1000万套保障房建设约需1.3万亿元资金。综合历史数据，土地出让净收益、中央拨款、公积金收入总共对其贡献不会超过6000亿元。因此就需要地方筹集约8000亿元参与建设，包括地方政府财政拨款、社会机构和保障对象及其所在企业的资金筹集。

8000亿元不是一个小数目。业界对社会资金参与保障房建设的讨论由来已久。其中，保险资金、社保基金投资保障房则是被探讨最多的。今年“两会”期间，全国政协委员、中国人寿保险（集团）公司总裁杨超告诉《中国产经新闻》记者，中国人寿投资保障房建设项目已经启动。同北京、重庆已经签了协议，同云南也达成初步意向。

但是，从整体情况来看，无论是保险资金还是社保基金投资保障房建设，都还基本处于探索和观望阶段，并没有形成规模。

同样在今年“两会”期间，另一位不愿具名的保险企业老总向《中国产经新闻》记者表示，之所以保险资金并未大规模进入保障房建设，一方面是因为《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》去年6月便正式公布，但截至目前，土地供应、标准制定、资金筹措等各方面细化政策出台进度不一，相关标准的不完善制约了资金的进入；另一方面，保障房收益不被看好也是重要原因之一。“若说投资不动产，我们更看好养老产业。”事实的确如此，泰康、国寿、合众等都在计划投资高级养老社区。

来自银行方面的消息同样并不乐观。

从总量上来看，这方面的信贷的确在增加。截至2010年11月末，主要银行业金融机构经济适用住房开发贷款余额751亿元，同比增长32%，高于全部房产开发贷款增幅8个百分点；个人购买经济适用住房贷款余额198亿元，同比增长42%，高于全部个人按揭贷款增幅10个百分点。

其中，截至2010年底，国开行就累计发放保障性住房建设贷款1455亿元，今年安排此类新增贷款规模将达1000亿元。此外，工行去年累计发放保障性住房贷款为94.15亿元，贷款发放额较2009年增长55%；建行去年则累计发放保障性住房开发贷款44.3亿元，比年初增加31.4亿元。

但仔细分析这些贷款的去向，就会发现问题，大部分的贷款流向了拥有产权的经济适用房或者两限房，而国家大力倡导的公租房则遭遇冷落。

一位银行负责人对此表示，公租房不能出售且租赁价格控制得较低，加上日常运营和维护成本并不低，因此可以用来还贷的现金流就可能比较有限。而可以出售的经适房和限价房在资金回流上风险小一些。但这并不表示没有问题，一般房产项目需要抵押，但这些保障房的土地大多来自政府划拨或限制性用途，要在市场上变现就会非常困难，不像商品房那样，还贷出现问题还可以进行拍卖。因此，银行在支持保障性住房信贷方面“积极但不乏谨慎”。

与此同时，为了控制风险，银行已经取消了针对保障房的开发贷款利率优惠，而此前几年，保障房开发贷款利率是基准利率或下浮10%。业内人士预计，仅此一项，目前的资金成本要比往年高出15%左右，盈利前景不容乐观。

于是，政府在保障房建设资金的投入成为事实上的主力。

以陕西为例，今年需要完成保障性安居工程总投资约776亿元，其中政府配套资金和补贴占180亿元，将近600亿元需要其他渠道筹措。但截至目前，所需资金仍主要由政府筹措。

再以上海市为例，今年计划新开工建设保障房建设1500万平方米、22万套。相关部门向媒体透露，公租房和廉租房项目几乎全部由政府渠道筹集资金。

“这其实是一个老问题，如今建设保障房的目标虽然大幅度提高了，但配套的政策、措施等并未相应完善，资金筹集必然成为首要难题。”安邦咨询分析师苏晶向《中国产经新闻》记者表示，最主要的还是投资保障房的盈利模式不够清晰，资金进入以及获利退出的路径尚未明确。

土地：有效供应有多少

一如既往，在此轮房地产调控中一直步伐最大的北京，在保障房供地方面表现依然抢眼。

5月初，北京市公布了今年的部分供地计划，总计395宗，土地面积约3800公顷，其中保障性住房供地高达1600公顷。北京市年初制定的2011年度保障性住房土地供应量为1225公顷，此次公布的数字比年度计划增加3成。

与以往各地政府屡屡以不能完成保障房供地计划的状况相比，北京此次推进住房保障可谓动了“真刀实枪”。

不过，土地供应只是第一环，开发商拿地然后进行开发，才可能最终形成有效供应。从这个角度来看的话，就不那么乐观了。

事实上，与此前争先抢地，甚至屡屡刷新露面价的状况相比，开发商的拿地热情一落千丈。

进入5月以来，北京土地市场连续4幅地块均以接近底价的价格成交。其中，涉及保障房用地的有两宗。

5月4日，大兴区孙村组团四期A-24地块居住用地项目挂牌出让，起始价为人民币4.71亿元。该宗地设定合理土地上限价格，当竞买报价达到合理上限价格时，不再接受更高报价，转为在此价格基础上通过现场投报配建公共租赁房面积的方式确定竞得人。但在出让阶段该地块的最高报价未达到合理土地上限价格，由网上最高报价竞买单位北京新唐兴业地产有限公司以4.76亿竞得。

5月9日，此前流拍的北京市顺义区仁和镇梅沟营村(南侧)地块(配建建筑面积12.5万平方米限价商品住房)被北京慧眼置业有限公司以10亿元获得。当天仅3家企业参与竞价，最终成交只经过18轮报价，且报价也未达到预先设置的合理地价上限。

“从最近的供地可以看出，保障性住房占了很大比例，这也是导致开发商热情减退的主要原因之一。”一位业内人士如此表示。

据业内人士透露，目前北京土地市场上大房地产企业明显减少，大部分品牌开发商都直奔二三四线城市拿地，中小开发商和外地开发商成为这一时期的拿地主力。

即便如此，从土地状况来看，北京仍算状况比较好的城市。在其他一些地方，保障房用地供应本身都成问题。

今年，深圳领到10.5万套的保障房建设任务，占据广东全省31万套任务量的1/3。按照原先深圳市的规划，“十二五”期间，深圳将建24万套保障房，2011年开建4.7万套，如今修正后的任务量比计划量翻了一番还多。

征地难、拆迁难在很大程度上制约了保障房用地的供应。例如，广州最大的保障房项目龙归城，从拿到土地指标到最后交地，足足花了一年多时间。在深圳市住房保障办去年递交的保障房工作报告中就提出了这一难题：“已有的保障房土地储备基本属于红线储备，征地拆迁难度很大，从储备到供地需要一定的时间。”

郑州市“十二五”保障房建设规划(讨论稿)显示，从今年到2015年，保障房用地供应总量为20481亩，其中今年的任务量为3510亩。

郑州市国土局人士表示，以往每年的住宅用地供应量大概在200~300公顷(约3000亩~4500亩)。以此数据看，仅保障房用地就接近这一平均水平。

压力之下，郑州开始瞄准城中村及远郊村的土地；另一方面，着手尝试引入制造企业参与建公租房，缓解土地及资金压力。但严格来讲，前者为农村集体建设用地，后者为工业用地，这两类土地能否用于保障房建设，之前尚无明确政策。

5月12日，国土资源部下发通知，要求各地防范和杜绝擅自利用农村集体土地兴建公租房；严格规范企业利用自用土地兴建保障性住房行为。关于集体土地，个别城市由于土地紧张，建设中探索创新，但必须纳入试点，要报批。据悉，5月底，国土资源部将以保障房供地为重点开展抽查。

问责：上有政策下有对策？

2月24日，国家保障性安居工程协调小组与各省级政府签订今年工程建设目标责任书，将1000万套保障房建设任务分解到各地。任务层层分解，细化到套数，最终落实到各个城市。

资金、土地哪个都是难题，而“军令状”也不是闹着玩的，完不成任务就要被问责。

石家庄市日前出台了《关于加快保障性安居工程建设的实施意见》，提出在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，影响城市规划，被没收的住宅用房，可以作为保障性住房，产权归政府所有；没收的其他建筑物、构筑物，通过拍卖，所得收入全部用于保障性安居工程建设。当地官员将此举措解读为“要把侵占公众的资源还给公众”。

事实上，没收违规建筑为保障房的想法，石家庄并不是第一个提出来的。去年9月1日起施行的《深圳市房地产市场监管办法》就提出，没收“违建”可作为保障性住房，但该法规并未对此进行详细说明。

河南、江苏等地部分地方政府则将之前在建的教师宿舍、企业员工宿舍等统统纳入保障房房源，以完成今年保障房建设任务。结果是虽然2011年的保障房任务能够完成，但实际的保障房新增量并未明显增加。

此外，有媒体调查发现，黑龙江、吉林、河南等多个省市部分地方在保障性住房建设中也暴露出一些问题，比如：将产权模糊的回迁房、福利房编入保障房以充数字；在土地“未批先建”和“财政担保贷款”的双重禁令中寻求保障房融资突破。

“一方面保障房建设目标的实现确实存在困难，另一方面一些地方政府上有政策下有对策，出现了滥竽充数的问题。”苏晶表示，各地都立了“军令状”，并明确到保障房套数，所以各地政府自然会重视起来。但是，保障房建设的目标要真正实现，还是难度不小。首先需要各项配套措施到位，例如有效引导社会资金进入的措施、保障房建设质量监督措施、用地解决的措施等；其次在保障房实现路径上也需要不断地有新的探索。

目前，政策开始鼓励有能力的企业自建保障房，而中央各部委则一直有“分房”的福利。1998年国务院23号文中，有如下表述：“在一定时期内，国管局、中直管理局可统一组织建设经济适用住房，按建造成本价向在京中央和国家机关职工出售。”从发文的1998年到现在，都仍然在“一定时期内”。

“在住房保障方面，在一定范围内，很有可能又回归到‘分房’时代。”苏晶表示，这种方式虽然有助于实现住房保障的目标，但也让人有一定的担心。由于国企的特殊地位使其经济能力更强，因此，一些国企职工很可能会重新享受到分房福利。在目前社会上对垄断国企薪酬过高已经相当反感的情形下，这种方式很容易造成新的社会矛盾。