公共租赁房具有公共物品属性

　　公共租赁房在计划经济时期又叫公房，即由政府统一建设和分配的住房。我国向市场经济体制转变以来，逐步取消了政府统一分配住房，采取了住房货币化的政策，公房建设基本结束，群众住房主要由市场供求决定。但住房由市场决定并没有从根本上解决群众住房难的问题，公房在社会中仍然具有不可替代的地位和作用。

　　其一，土地的稀缺决定了国家对公房的供给。住房建设需要占用土地，在土地资源有限的情况下，国家不可能占用大量的土地建设住房。尤其是在我国人多地少的情况下，国家需要对土地的合理使用作出规定，使农业用地和非农业用地保持合理的比例关系。我国为了保证粮食安全，明确规定耕地面积必须保持18亿亩，这是不可逾越的红线。2009年底，我国的耕地为18.23亿亩，今后随着城镇化的推进仍需要占用不少土地，因而我国土地利用存在稀缺性的硬约束。国家必须对住房用地进行适当控制，不允许跨越18亿亩红线建住房，不允许住房面积标准过高。因而市场对住房的调节存在一定的局限性，国家需要通过集中兴建公房来弥补住房供给的不足。

　　其二，公房建设有助于防止住房高成本产生的垄断。住房建设需要投入较高的成本，因此房产实体形成后一般不轻易拆迁，这客观上形成了房产垄断。房产垄断会影响国家的经济建设以及国民经济布局。目前国家主要靠城市规划保证住房建设的合理性，同时为了防止住房垄断对国民经济的影响，还要建设一批由国家直接控制的公房，这些公房一般建在有关国家经济战略的重要地带，如大中型城市、工矿集中区等。

　　其三，公房建设是对财产性占有住房的限制。住房是生活必需品，但在市场经济社会又是一种昂贵的商品。住房商品的可使用、可转让、可保值性，使其具备了社会财产的特征。而住房一旦成为财产，它就会被当成一般等价物进行比较，当它的保值性高于银行利率，人们就会减少银行储蓄而储备房产；当银行储蓄收益高于财产性占有的收益，人们就会抛出房产，从而弱化房产的实用性。显然，住房的财产性占有违背了建设住房的本来目的。对于这一负面影响，目前世界各国除了开征房产税外，还通过政府兴建公房的形式进行遏制。公房产权的公有性使它可能不被虚拟性占有，在一定程度上实现政府的实用性目标。

　　公共租赁房建设对经济社会发展影响重大

　　公共租赁房具有社会保障作用。在市场经济社会，由于自然资源禀赋以及人与人能力之间的差异，经济社会发展具有不均衡性，并会造成人与人之间收益分配的巨大差别。这种差别体现在基本需求上，就是不少家庭由于支付能力不足而买不起住房。政府提供的公共租赁房具有租金稳定、价格低廉、方便调控等优势，受到社会普遍欢迎。目前，世界各国由政府提供的保障房(含公共租赁房)占20%左右，建设公共租赁房有助于维护社会稳定。

　　公共租赁房建设拉动供给和需求。政府投资公共租赁房既向社会传递了投资信息，又拉动投资品的供给和消费。政府在一定时期内的投资反映了该领域的供给不足，政府的投资可以直接拉动这个领域内的供给，使社会需求在一定程度上得到满足。例如，政府近几年对保障房的投资，在有效增加住房供给和满足群众住房需求的同时，也拉动了钢铁、水泥等建材的生产和消费。

　　公共租赁房的分配有助于平衡社会收入差距。我国的居民收入差距较大，这种收入差距导致了住房占有的巨大差异。政府投资建设公共租赁房，使一部分中低收入者以低于市场租金的价格入住，在一定程度上弥补了他们收入上的差距。从发达国家的经验来看，政府对低收入者购房的支持，往往采取低于市场的价格出售公共租赁房的方式，这在较大程度上保护了低收入者的利益。

　　政府需合理调节公共租赁房建设的供给和需求

　　公共租赁房的建设关系到国民收入的分配和再分配，影响经济发展和社会稳定，需要政府合理调节。

　　政府应明确调节目标。保护社会公平正义是政府建设公共租赁房的主要出发点。在市场经济条件下，公平正义的基本内容就是人人有获得生存的权益，生存权包括住房权，因而保证人人“住有所居”成为政府的重要职能和调节经济社会发展的基本目标。我国中低收入人口比重大，缺房户多，当前又处于城镇化快速发展时期，住房用地与人均占有土地资源不足的矛盾比较突出。国家需要对住房用地合理安排，保证每年投入一定数量的土地用于住房建设；更重要的是住房用地也要保持合理，控制耗费土地资源过多的商品房用地，充分保证节约土地资源的保障房建设用地。

　　政府应实行供给略大于需求的战略。按照社会需求提供公共租赁房，这是节约资源的最优选择。但在实际生活中，公共租赁房的需求是一个变量，因为社会人口数量、收入水平、经济结构等都在发展变化之中。因而政府计算每年公共租赁房的需求量，只能通过理论上的假定，即通过对社会中低收入户中实际缺房的统计给予界定。对于这种假定需求，政府必须放大供给，实行供给略大于需求的住房保障战略，不仅满足未统计到的缺房户，而且考虑到不确定的流动人口，以及新就业人口、外来暂住人口、部分有购房实力但暂时不想购房的人口等，对于他们的租赁需求政府都需要从人性化的角度给予满足。

　　政府应有效调节公共租赁房的租金。公共租赁房的出租价格，客观上影响住户对公共租赁房的选择。政府对租金价格杠杆的调节有助于实现政府的住房保障目标。按照我国国情，我国公共租赁房价格大体可以分为三种类型：一是最低困难保障价格，即针对社会低收入群体规定的租金。这种租金与住房建设成本没有直接联系，是政府按照保障要求确定的价格。二是根据住房建设成本加有限利润确定的租金。这是政府保障非低收入但一时买不起房的家庭以合理的价格获得居住权的方式。三是略低于或相当于市场平均价格的租金。对于一部分有条件买房，但目前不准备买房者，政府通过准市场的形式提供一定的住房便利。这三种租金形式对应着社会不同层次的住房需求者，需要政府合理调节。

　　多管齐下建设公共租赁房

　　在市场经济条件下，政府取得公共租赁房房源有多种途径。

　　政府直接投资建设。将公共租赁房建设纳入年度财政预算，由政府招投标建设，建成后的公共租赁房产权归政府所有，并委托专业部门进行管理。政府享有对房产的最终处置权和对租金的直接调节权。同时，政府也可以采取购买符合租赁条件的商品房的形式，扩大政府支配的公共租赁房房源。

　　支持社会法人组织参与建设。目前，我国不少法人组织具备建设公共租赁房的条件。比如，在城市及城市规划区之外的工矿企业和事业单位都有不少住房困难户，同时他们又拥有土地或资本等资源，政府应鼓励他们利用现有资源建设公共租赁房，优先用于安排本单位的住房困难户。

　　引入市场机制开发公共租赁房。政府允许市场主体自行投资公共租赁房建设，与政府共享房屋产权，支持市场主体通过租金获得合法收入。通过市场方式建设公共租赁房的基本前提是投资商必须按照政府的要求设置租金，接受政府调控，同时政府也要让开发商取得合理利润。

　　科学管理公共租赁房

　　公共租赁房要充分发挥保障功能，还有赖于政府及有关部门的科学管理。

　　公共租赁房的投资管理。一是将公共租赁房建设纳入各级政府的财政预算。公共租赁房作为社会公共物品的重要组成部分，需要政府统筹安排，作出专项规划，并通过相应的财力给予保证。二是规定住房保障水平。各级政府是住房的保障主体，对行政区域内的缺房者要切实履行保障责任，做到应保尽保。三是确定公共租赁房的建设重点。我国大中城市以及城市规划区外的工矿所在地、教育文化卫生等单位必须建设一定数量的公共租赁房，以满足流动人口的需要。

　　公共租赁房的实体管理。公共租赁房与商品房的建设有很大区别，前者要按照政府的保障目标建设房屋实体，对面积、房型、结构都有特定的要求；后者则是以市场需求为导向，市场有什么样的需求，开发商就会提供什么样的商品房。从实现保障目标出发，政府既要对公共租赁房的面积作出规定，还要考虑保障者的基本生活问题，即公共租赁房的设计要突出功能性，选址尽量在交通发达的地段；配套建设要相对齐全，为租住者生活和工作提供便利条件。

　　住户进入、退出的管理。政府应建立一套严格的公共租赁房住户进入、退出管理机制。应建立保障房管理机构，履行保障房规划、资金筹措、房源储备、审核配租、日常监督管理等职责；建立住房户的基本信息资料库，对公共租赁房申报者的收入及住房情况分类，确定申报公共租赁房的资格，并按照不同的租金提供保障住房；与住户签订合约，规范责任；探索先租后买的进入退出路径，有些住户经济条件变化后，有可能不愿意退出公共租赁房，政府要给他们以适当的过渡期，对于坚持居住者，政府可以同等的商品房价格出售，并将获得的收入重新投入公共租赁房建设。(蔡玉峰)