8月28日，国土资源部与住房和城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（下称“方案”），确定将在北京、上海、沈阳、南京等13个城市开展集体建设用地建设租赁住房试点。

    事实上，早在十八届三中全会曾提出，建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。因此，此次试点实则是住房供应体系改革的进一步深化。

    深化的一个成果，在于集体建设用地建设租赁住房试点，实际上打破了1998年以来，城市住房由政府征地、垄断国有土地建设的局面。这意味着原来处于灰色地带的“城中村”和城郊接合部的村集体，可以名正言顺开发房屋用于出租，做出租生意。

    如此看来，《方案》可以算作是一次土地制度的技术性改革，更深层的意义在于，提高农民对土地产权的完整性。

    事实上，我国城市居民与农村居民对土地产权的完整性是不同的。

    对中国城市居民而言，经过房改后，他们可以低价购买公租房，公租房的使用权就变为“产权”。因此，房屋产权由房屋所有权和土地使用权组成，城市居民对城市土地只拥有使用权。

    不过，虽然只拥有使用权，但可自由买卖、传给下一代，城市土地实则被财产化了。相比后来房地产的巨大增值，很大程度上就是把城市土地，以使用权形式，分享给了当初低价购买土地的市民。另一方面，如果城市居民移民变成他国公民，依然可以把房子卖掉换成现金，这意味着，城市居民可以把土地福利带到国外，产权更加完整。

    但农民土地不一样。虽然农民名义上拥有土地产权，但由于身份等问题限制，勿说带出国门，即便是在一国内转化身份（比如考上大学），也可能失去土地所有权。

    而且，农民不但以集体形式拥有土地，土地的用途也被严格限制，必须经过征地，才能转化性质，变为其他用途。由于农民没有直接交易权，所以，农民虽然名义私有土地，但所有权却比城市居民使用权更不完整。权利不完整，收益也将受损，各地征地也多因此产生纠纷。

    此次试点改革，至少从技术上，使得农民产权更加完整。集体建设用地建设租赁住房，没有了征地过程，农村土地与城市土地的差价，则由农村集体、农民和承租人分享。城市居民降低租房开支自不必说，对农民而言，则拓宽了集体经济组织和农民增收渠道，收益也将因此增加。

    当然，虽然《方案》对土地用途做了限制，只能建设租赁房。不过，租赁时间长短等方面，也存在诸多探索空间。比如，长达四十年、五十年的租赁合同，几乎等同于购买自住。在租售同权的公共服务体系之下，这也意味着所谓小产权房能够与一般商品房平起平坐。

    当然，试点也面临一些挑战。由于我国农民的契约意识与法治意识有待提高，对于修建租赁房的开发商而言，和农村集体协商成本大，契约可靠程度低。因此，土地虽然便宜，后续纠纷或在所难免。政府如何建立相关制度、扮演好居间角色，处理法律方面的相关问题，则是需要进一步关注的。

    作者系上海金融与法律研究院研究员