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党国英:土地管理法修订,立法思路需改变
时间:2017-08-25 10:38:21  来源:新京报  作者:党国英 中国社会科学院农村发展研究所研究员 

    曾经,一户一宅的农村住房政策有其合理性,但在城市化不断推进的当下,大量农村人口已经开始在城市就业,早已不是“农民”,如此,我们还有必要实行一户一宅的法规吗?

    近日,“土地管理法”修订征求意见稿(以下简称“意见稿”)发布以后,引起社会热议。近年来,我国社会经济发展迅速,“土地管理法”很多方面已经不能适应发展需要,在这种情况下,启动对该法的修订很有积极意义。但从目前披露的多项修订意见看,我认为还有进一步改善的空间。

    土地使用权有效期限需明确界定

    我国需要一部规范土地利用基本行为的法律,以提高土地资源利用效率,增进土地利用主体之间的平等,体现土地利用以人为本的思想。但我国并没有这样一部基础性法律。土地制度的某些原则性思想只在宪法中有所反映。目前,“土地管理法”是涉及土地的阶位最高的法律,但这部法律未能充分规范土地利用主体之间的合理关系。

    举例来说,现行法律至今未对土地使用权有效期限做出合理规定。我国城市住宅用地使用权的70年期限早就饱受诟病,有关管理部门也不得不给出一些说明,但语焉不详,缺乏法律依据。农村承包地的承包期限已经由官方重要红头文件给出了“长久不变”的说法,但究竟有多长,至今也没有正式的说法。

    类似这样的问题,本来需要一部“土地基本法”来解决,但在此法制定之前,“土地管理法”能不能给出一个说法?

    征地问题还得弥合农民心理落差

    “意见稿”有些修订意见缺乏牢固的法理基础,例如,“意见稿”提出:“征收土地的,按照被征收土地的原用途,兼顾国家、集体、个人合理分享土地增值收益,给予公平合理补偿,保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。

    这个说法作为一个立法理念是有意义的,但成为法律条文却有一定弊端。我国农民数量多,土地相对较少,若不是近几十年的城市化发展,不论农业现代化水平有多高,农民整体上逃不过贫穷的命运。如果离开劳动与资本投入,农民靠土地生活,本质上是靠地租生活。地价(或征地合理补偿)充其量不过是地租的资本化。

    在农业最发达的国家,地租是农业的一个较小比例,地价因此也不可能太高(通常是地租的8倍左右),农场主的收入来源主要也不靠这个。我国小农要致富,大部分也不能靠这个。但农民的小块承包地被征收以后,若生活水平下降,他能拿着法律本本去找地方政府要钱吗?地方政府掏这个钱合理吗?

    其实,大部分农户在征地问题上要的是公正。政府从农民手里征地是一个价格,转手给开发商时是另一个更高价格。农民盯的是这个差价。平心而论,与发达国家相比,我国征地价格不见得很低。实际情况是,我国住宅建设用地价格畸高,而工业用地价格极低,导致城市居民补贴工业资本,但农民往往看到的是征地价格与住宅开发用地价格之间的差异。如果我们尽可能推进各类土地入市的合理比价关系的建立,充分发挥市场调节作用,而政府用税收弥补基础设施建设费用,相信解除征地纠结也不是难事。这样一来,也不需要通过立法来为“合理补偿”问题大费周章。

    规范国家土地收益转变为政府收入

    “意见稿”提出的一个修法意见是:“省、自治区、直辖市应当制订并公布区片综合地价,确定征收农用地的土地补偿费和安置补助费标准。”我认为这个意见有待改进。一些经济发达国家也有类似土地片区综合估价的做法,但这个估价主要是为征收不动产税服务,并不会拿它来决定土地交易价格。政府根据市场交易价格的综合水平确定一个片区土地的估价,作为一定时期征收不动产税的依据,盖因为税收要有稳定性,不能随行就市。

    为了完善土地市场,还有必要将土地的国家所有权与政府的土地使用权分开。一个具体的地方政府不能借国家的土地所有权而随意干预市场。我国大量土地归国家所有,但在多数情况下,地方政府在具体使用一块土地时,应与其他主体处于平等地位,而不能径直将自己的行为等同于国家行为。

    法律应该用枚举法确定极为特殊的情况,而不应笼统地以公共利益之名行使优先用地权。国家的土地收益与支出应该与政府购买土地行为分开;国家的土地收益应通过更规范的途径转变为政府收入。惟其如此,政府才不会滥圈“公地”,损害其他主体的土地使用权益。这一办法有利于土地更多地产生税收,也有利于解决所谓“土地财政”的某些弊端。

    农村宅基地问题难在立法思路

    农村宅基地管理是一个“老大难”问题,此次“意见稿”也未能解决这个问题。难题之难,其实出在立法思路上。

    “意见稿”里说,对于“人均土地少、不能保障一户一宅的地区,县级人民政府应当采取措施,保障农村村民实现户有所居的权利。”然而,我国大量农村地区已经多年不给农村居民批准新的宅基地使用权了,因为现行体制之下建设用地指标实在紧缺。如果要求保障农村居民一户一宅权利,不是给县级人民政府出难题吗?

    在城市化水平很低的时候,农民只能在农村生活,需要盖房的时候,也只能想办法就近找土地盖房。“住有所居”被看做人类文明的底线,于是,一户一宅的农村住房政策就有了合理性。但是,在当今时代,满足这个群体一户一宅的要求而“免费”供应宅基地就有了大问题。有人认为“土地本来是农民的,就应该让农民自由盖房”,乍看有理,其实不然。当今时代,如果真要给农民这种“自由”,其实农民群体也不见得会在农村选择“一户一宅”。道理并不复杂。

    我国大量农村人口已经开始在城市就业,早已不是农民。就居住来说,他们需要的是城市住房。这种趋势还将延续。但是,现在我国农村住房,新的加旧的,保守估计有2.5亿栋(院)。调查还表明,农村空置房约在30%左右。东中部地区的农民约20%以上在城市买了商品房,同时在村庄还拥有房屋,且还想继续获得宅基地。对已经稳定在城市就业的“农民”,我们还有必要实行一户一宅的法规吗?若对一切有过农业户籍的人口都适用一户一宅,土地的低效利用会达到什么样的程度?这在立法或修法时应予以充分考量。

    在我看来,只要城市房价能够降到合理水平,同时进城农民能保有并遗赠自己在农村的土地权益,并且在非农业保护区内有一个宅基地开放的市场,在农业保护区内有一个宅基地退出补偿机制,取消“免费”的农村一户一宅政策,就不是难事。

    总之,“土地管理法”能快速修订当然再好不过,但最好是把一些重要问题想明白。这就需要进一步解放思想,遵循法理。

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