供给侧结构性改革·煤炭去产能焦点热点话题系列报道之一：
优质产能释放得好，落后产能才能退得好

    国家发展改革委日前印发的《关于做好2017年迎峰度夏期间煤电油气运保障工作的通知》提出，加快推进煤炭优质产能释放，大型煤炭企业要挖潜增产，重点产煤区要带头落实增产保供责任。

    一边是大力去产能，一边又要求释放优质产能，两者是否互相矛盾？对此，国家发展改革委经济运行局有关负责人表示，去产能主要是去无效低效产能，这部分无效产能的退出对产量影响有限；同时，释放优质产能也会对落后产能产生挤压。“优质产能释放得好，落后产能才能退出得好。”

    对此，专家学者普遍表达了赞同态度。“应根据市场形势变化制定合理政策。当前，夏季用电高峰来临，要做好保供应工作。”国家信息中心经济预测部宏观经济研究室主任牛犁对中国经济导报记者表示，释放优质产能并不表示去产能“中断”，短期煤炭价格上涨有很多原因，但我国煤炭产能总体过剩局面并没有根本改变。

    去产能带来诸多积极变化

    近年来，我国煤炭行业产能一直严重过剩，去产能是煤炭行业的首要任务之一。2016年2月发布的《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》强调，在推进供给侧结构性改革的大背景下，以煤炭行业化解产能过剩作为去产能任务的切入点，从2016年开始，用3～5年时间，再退出煤炭产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。

    2016年，全国共退出煤炭产能超过2.9亿吨，超额完成2.5亿吨的年度目标任务。

    随着去产能工作持续推进，我国煤炭市场供需关系出现明显改善，煤炭企业资产状况好转，融资能力增强，银行欠债、客户欠款、社保欠费、安全欠账、技改创新投入不足等矛盾有所缓解。例如，截至2017年4月底，陕西省煤矿累计拖欠工资比2016年底下降61.77%。

    更重要的是，我国在去产能工作推进中完善政策，建立了去产能制度体系。比如，我国制定出台了奖补资金、职工安置、财税、金融、国土、环保、质量、安全等8个方面的配套文件，又根据去产能工作推进实际，在职工安置、债务处置、“僵尸企业”处置等方面进一步细化完善了政策措施。

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    不仅如此，围绕促进煤炭及相关产业持续健康发展，我国还开展了中长期合同、增减挂钩减量置换指标交易、最低库存和最高库存、防范价格异常波动等有效探索。例如，在中长期合同方面，国家发展改革委和国务院国资委印发《关于加强市场监管和公共服务保障煤炭中长期合同履行的意见》，改变了长期以来煤炭中长期合同定量不定价、没有运力保障、没有履约保证的情况，对稳定煤炭市场发挥了特殊重要作用。

    加减法助益行业行稳致远

    推进供给侧结构性改革，要处理好减法和加法的关系。国家发展改革委经济运行局有关负责人表示，当前去产能要做好减法，把握症结、用力得当，突出定向、精准、有度，淘汰资源枯竭和安全生产等方面不达标煤矿。去产能过程中也要做好加法，即在低效无效产能加快退出的同时，通过减量置换发展优质产能，实现煤炭产能有序衔接。这既是保障煤炭稳定供应的现实需要，也是促进煤炭产业结构调整升级的重要路径。

    该负责人介绍，我国目前煤炭总产能中有相当一部分属于建设煤矿和技改煤矿规模，除了部分已经进入联合试运转的煤矿外，大部分不能形成产量。同时，生产煤矿中也有一批资源枯竭、灾害严重、成本高、竞争力弱、安全程度不高、长期停工停产的煤矿，对产量贡献不大，且严重制约行业发展的质量和效益。“去产能主要就是去掉这些无效低效产能，进一步提高资源配置效率和产能利用率，优化产业结构和生产布局。”

    2016年，全国退出资源枯竭、长期亏损、安全基础差的煤矿2000处左右，其中退出30万吨以下小煤矿1500处，全国煤矿数量下降到8000处以下。

    在做好减法的同时，也要做好加法，加快优质产能发展。国家发展改革委在严格实施产能减量置换、淘汰更多落后产能的基础上，通过支持先进产能发展等方式加快优质产能释放。

    国务院《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》印发之前，部分开工建设煤矿的产能置换方案已获得审核通过，全部为按先进产能标准建设的大型煤矿。实施去产能协作和指标交易，为煤炭行业去产能提供了职工安置和资金支持，节约了中央奖补资金使用，也促进了更多落后产能退出，促进了结构调整和布局优化。

    随着去产能的深入推进，煤炭开发布局已发生显著变化——西南、中南、东北地区的煤炭开发主体大幅度减少，煤炭生产开发向大基地和大企业集中。

    两只手协力化解过剩产能

    煤炭去产能过程中，社会各界对煤价过快上涨有所担忧，并对产能与产量的关系、如何引导优质煤炭产能发展等方面，展开讨论甚至争论。接受中国经济导报记者采访的专家学者普遍表示，煤炭去产能要特别处理好政府和市场的关系，使“两只手”协同发挥作用。

    近日，安徽省淮南市潘集区采煤沉陷区水域上，总装机容量为40兆瓦的水上漂浮式光伏发电站开始陆续并网发电。淮南是传统的煤炭开采城市，近年来，该市积极发展采煤沉陷区水域建设漂浮式光伏发电站，既不占用土地资源，又科学利用水面发展清洁能源，为采煤沉陷区水面综合治理和开发利用探索出一条新路。新华社

    牛犁表示，煤炭行业之所以出现严重产能过剩，与该行业内国企占比较高密切相关。国有企业对市场反应不够灵敏，单纯依靠市场机制作用，短期内难以有效解决煤炭行业产能过剩问题。“因此，煤炭去产能需要借助政府这只‘看得见的手’。”

    在牛犁看来，产能过剩本身就是市场失灵的表现，去产能无法单纯依靠市场手段解决。在职工安置、债务处理等方面，企业退出产能时会面临许多困难和问题，仅凭借市场手段，企业可能并不愿退出，产能过剩问题因此难以得到真正有效解决。而积极发挥政府作用，通过财政资金奖补职工安置，并充分运用产业政策、节能环保标准和安全生产要求等抓手，就会加快化解过剩产能。

    “从这个意义上说，发挥政府作用与发挥市场机制作用并不矛盾。”牛犁表示，要充分发挥市场倒逼机制下的政府调控作用，按照“严控新增、淘汰落后、优化存量”的思路，使去产能与深化改革、企业重组、优化升级有机结合。

    与此同时，去产能也要充分发挥政府与市场的合力。“要遵循市场规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过优胜劣汰退出落后产能。”牛犁进一步分析指出，政府应进一步加强市场监管，继续加大环保、国土、质量、安全、能耗等方面的监管执法力度，使优质企业真正体现出优质，倒逼煤炭落后产能加快彻底退出。