武凤珠：《城市化》杂志记者

明  亮：中国（深圳）综合开发研究院城市发展研究所研究员

概要

　　互联网兴起后，几乎全国各省、市、县级政府都建立了自己的网上政务平台，网络问政曾短期风靡。然而随着时间推移，由于网络言论的不理智性、线上与线下难以实现良性互动等，很多网上政务平台形同虚设。长沙县却不同，网络问政风生水起，究其原因，固然有党委、政府重视因素，其制度设计、平台打造、线上与线下的良好互动等都可圈可点。在网络问政工作的实施过程中，政府相关部门也经历了对待网络舆论的态度、政府服务理念等的转变过程，并且开启了政府与民众之间一种崭新的相处模式，这或许可代表政府与民众关系、政府角色定位在新媒体时代的发展方向。

引子

　　前几年，长沙县网络舆论环境不容乐观：常有民众在天涯论坛、新民网等网站匿名发表不当言论，有些内容并无真凭实据，属恶意中伤。长沙县的领导以及乡镇的干部往往成为众矢之的，深受其扰，整个社会无法形成理性对话的氛围，也就无助于相关问题的有效解决。在经历过几次重大的网络事件后，长沙县委、县政府以及乡镇基层干部也在认真反思，如何面对网络民意? 如何有效引导网络舆论，变被动为主动? 如果不能主动适应网络时代的执政和服务要求，不能形成一套积极有效的应对机制，那么类似问题还会层出不穷。以往被动的做法只能争取省、市网宣办的支持，辗转与网站协调，请网站协助删除不实帖文。这样做不仅工作难度大、费时费力，而且收效甚微。

　　一、网络问政往往消极被动

　　1、网络问政大多“开而不问”

　　网络问政是建设“阳光政府”的重要保证。伴随着网络普及，民众声音与互联网平台逐渐融为一体，越来越多的网民开始关注政务，行使知情权、参与权、表达权和监督权。但很多地方政府的问政平台往往流于形式，形同虚设。网络是一把双刃剑，其“曝光”功能背后也存在“网络阴谋”与“网络暴力”。由于网络民意的杂乱性、随意性特征，政府难以从中提取有效信息，因此相当比例的政府部门对民众网上言论持“闻而不问”态度，网民申诉者多，政府回应寥寥。甚至有些政府部门将网络民意视为政府工作的对立面，开设网络平台只是迫于政治大环境的“跟风”，本身并没有通过网络与民众交流意愿，久而久之，网上政务平台便沦为仅存形式的“僵尸网”。

　　2、网络问政亟待建章立制

　　网络问政更需要建章立制、有序开展。面对复杂的网络舆论环境，政府必须拿出一整套的应对措施。若政府不做改变而只是简单地开放平台，民众声音很快便会将政府言论淹没。对于政府做法，民众视角多元，政府不可能一一给予解释，而若因此便“关门做皇帝”、拒绝与民众沟通，只会将更多民众推向政府的对立面。可以说，仅有开放、坦诚、平和的姿态不足以支撑双方的有效交流，政府还需在制度层面完善设计，以自身机制的改变给网民以正面引导。

　　3、网络问政考验群众路线的意识和本领

　　在互联网时代，基层群众的呼声和诉求有了更为直接便捷的反映途径，同时党和政府也能够更为密切地联系群众。这反过来要求各级党委、政府要尽快适应网络时代群众路线的新走法，并且要主动掌握网络时代了解民意、解决民需的工作方法。这不仅是我们党和政府执政理念的一次调整，同时也是执政能力提高的一次重要契机。

　　二、开放坦诚、主动作为，长沙县网络问政的实践

　　1、如何让相关部门重视起来

　　长沙县网络问政工作之所以有效开展，首先得益于县委、县政府的审时度势、高度重视。长沙县委书记杨懿文认为：在网络时代，网络问政工作要提高到“治国先治网”的高度来认识和理解。因此，需要成立专职机构、主动作为，从舆论源头抓起。2011年，长沙县委宣传部成立网络舆论管理及应急处置工作领导小组，下设网络宣传管理办公室，6人编制，专门负责网络舆情监测、应对及引导工作，一旦监测到负面舆情就会立即下发通知给相关部门，请求处理。虽然县委、县政府表现出对网络问政的重视，但是部分乡镇、部门对此并不理解，即使收到网宣办下发的通知也不会立即着手处理——在他们看来，网络上类似的帖子天天有，即使处理了今天的帖文，明天又会有新帖出现，是处理不过来的，甚至有时只能靠宣传部部长等领导出面，相关部门才会“给面子”解决一下，处置效果大打折扣。

　　专门下文确保网络问政工作顺畅推行。2012年6月18日，长沙县委、县政府印发《关于进一步加强舆论引导工作的实施办法》（以下简称《办法》），对舆论引导工作予以规范，并将其纳入制度化流程。《办法》规定，各乡镇党委政府、街道及县直机关应“牢固掌握舆论引导的主动权和话语权”“重疏导、重沟通”“谦虚、谨慎地面对舆论监督”，明确工作流程，对网络舆论“加强监测、强化研判、积极处置”。2012年10月11日，长沙县委、县政府再发文件《关于进一步加强网络舆论管理及应急处置工作的实施方案》，明确了网络舆论管理及应急处置工作的基本原则、职责分工、处置程序，并确定建立网络发言人制度、考核评价制度、联席会议制度，作为网络舆情监测、引导工作的制度保障。

　　2、如何处置应对网络舆情

　　创新网络问政链条式处置流程。为做好网络舆论的处理、答复工作，长沙县委宣传部设置了“交办、承办、催办、督办”的网络问政链条式处置流程，通过打造办理回复民声“流水线”，推进网络舆论处置工作的制度化、规范化。

　　（1）交办：对网民留言进行监测、整理、研判、归类是网宣办的日常工作之一。将舆情分类、归档登记后，一般性网络舆论会由网宣办以《长沙县网络宣传管理办公室舆函》的形式交相关单位办理。有些舆情会涉及多个不同部门（比如：井盖缺失问题可能涉及市政、街道，甚至污水处理部门），则由网宣办明确一下主管部门牵头回复。

　　（2）承办：若舆情为该部门权责内事件，则单位信息员收到舆函后，需呈报给单位负责人，开会研究事件处理办法，并在处置完毕后形成对网民的回复意见，由负责人审定签章。信息员将回复意见的纸质版本及电子档回传网宣办，经网宣办审查认可后回复到源发网站，如问题比较复杂，则分阶段进行回复。

　　（3）催办：承办单位需在领办后2个工作日内处理完毕，并将舆论办理情况回报网宣办。如遇复杂情况不能按时办结，需做出解释说明并上报进展情况；若承办单位没有按时承接办理、上报回复，网宣办会下发舆情催办函对其进行督促。

　　（4）督办：网络舆情处理、答复工作依照“批给谁，谁承办，谁上报”的原则办理，对于工作中拖延、办理不力的单位及个人，宣传部会提请县委督察室、县政府督察室进行督办，并下发《督察通报》给予批评。中央出台“八项规定”前，宣传部和县委督察室定期到各乡镇、单位，对网络问政工作进行督察，提出指导意见，对于办理效果不理想的舆情事件会不定期进行专项督察；八项规定后，为减轻乡镇政府的接待负担，改由下属各级政府、部门工作人员到县政府来接受督察。
　　
　　保持处理方式的灵活性。舆情处理流程虽固定，但因获知网络舆情的渠道并不单一、舆情所反映的事件较为繁杂，所以针对不同事件也有不同的处理方式。对于长沙县来说，系统的环节设置可保证网络问政工作有程式可循，各环节环环相扣，缺一不可；对于基层乡镇来说，操作流程又不局限于固定的环节。以春华镇为例：

　　春华镇负责网络舆情答复、处理工作的宣传专干不仅接收来自县网宣办下发的舆函，而且需要主动、密切关注相关网站、监管舆情。工作人员在看到与本镇相关的帖文以后，首先要分析它反映了什么问题、在镇政府的权力范围内能否解决。如果事件较小、可凭乡镇力量解决，那么乡镇会自行调查、处理，无须经过县级部门；若事件涉及上级部门，无法单凭乡镇力量解决，那么乡镇就要与相关部门协调，请权责单位调查、解决并给出书面回复，该回复经春华镇审核、签字后发县网宣办，网宣办经文字检查后再回复到源发网站。整个过程中，因镇政府无权力越级参与调查，因此所做的只是汇总信息、寻找相关单位，以及将信息上报的工作。

 网络问政联席会现场

　　建立“网络发言人”和“网络评论员”制度，保障网上信息发布工作的权威性、专业性。根据文件要求，长沙县及各乡镇（街道）、科局都要明确专职的网络发言人（舆情信息员），专门负责辖区及单位网络舆论的收集监测、处置和政务信息发布工作。网络发言人（舆情信息员）应结合实际，以单位名义开通政务微博、注册论坛ID号。作为政府与网民沟通的桥梁，网络发言人（舆情信息员）应在第一时间主动发布真实信息，以掌握舆论主导权。此外，各乡镇（街道）、机关网络发言人（舆情信息员）还须定期主动向网宣办上报正面或负面舆情。长沙县网络发言人由县网宣办主任担任，下辖各乡镇、部门的网络信息发布工作也都有专人负责。网络发言人需定期参加宣传部组织的业务素质培训，从法律法规、专业知识、网络语言、网络交流方法等方面提升自身业务水平，使网络回复更为规范、亲民，舆情处理更为精准、更有分寸和技巧。

　　除网络发言人外，长沙县还建立了专门的网络评论员队伍，这支队伍在几年间持续壮大：2012年，长沙县的网络评论员只有10名（网宣办6名，办公室1名，检察院1名，公安局1名，法院1名），2013年年底已发展为百名网评员，经专业培训后与网民互动、进行网络舆论引导。2014年，湖南省开始“省里打造万名网评员、市里打造千名网评员、县里打造百名网评员”的队伍建设，也是吸收了长沙县过去几年的经验。

　　建立完善限时办结制度，保证网络舆论办理回复工作及时、高效。为实现对网络舆论的及时回复、高效办理，长沙县建立了限时办结制度：一般事项2个工作日办结、复杂事项5个工作日办结，所有问题原则上一周之内回复到位，确保第一时间解决、回复网民关切的问题。

　　建立考核评价制度，保证网络问政工作的质量和效率。长沙县已经形成了完善的评价考核体系：各单位干部的绩效考核与评价工作由县委组织部绩效办负责；网络发言人（舆情信息员、网络评论员）的管理和考核工作由宣传部负责；对村镇干部的考核则需按照层级管理，村干部的绩效考核由乡镇负责，乡镇干部的绩效考核与评价由县级部门负责。网络问政工作纳入全县绩效考核体系后，对各单位工作人员的督察与考核工作由县委宣传部牵头，网络舆论管理及应急处置工作领导小组根据《长沙县宣传思想工作绩效考核实施细则》予以测评，对于拖办、不办、推诿扯皮、弄虚作假的单位或个人，进行通报，并与年度单位绩效考核挂钩。

　　长沙县网络问政的考核评价制度是相对严格的：为使网络回复更规范、亲民，县网宣办会定期组织培训，并下发指导手册以统一回复格式，但是仍有工作人员的回复人情味儿不足，比如2012年曾有民众提出关于低保的问题，民政局工作人员并无对此问题的回复权限（未叙述清楚，低保属于民政局的职能），却越权回复且语气生硬：“关于低保的问题你要找××，关于困难的问题你要找××……”网宣办发现此回复后，不仅将其作为案例在培训课上分析、批评，将其列为“2012年度最没人情味儿的回复”，而且在绩效考核中对相关工作人员进行了扣分处罚。

　　建立联席会议制度，进一步保证舆情处理工作的落实力度。网络舆情反映的问题并非全部只靠一个部门、几天时间就可解决，有些问题涉及单位较多、办理难度较大，或群众反映较强烈，因而较难在短期内办结。针对网络问政工作中的繁难问题，长沙县于2013年设立了联席会议制度。联席会议由宣传部牵头、县委书记亲自到场督办，每个季度举行一次。在联席会议现场，若有问题是连续三个月仍未解决、回复的，权责单位须陈述问题难点所在，一个单位无法办理就联合多个单位共同处理，现场形成对难点、焦点问题的处理意见，权责单位须于会后处理落实、形成回复意见；对于近期工作中面临的新形势、出现的新问题，联席会议也将研究制定新的应对思路、工作方法。联席会议制度体现了长沙县委、县政府对于网络问政工作的重视，也确保了网络问政在政府工作中的地位及实施力度。2013年至今，联席会议已解决交通、环境、社保等方面的问题100多个，进一步提高了网络问政平台的群众公信度。

2014 年8 月网民见面会现场

　　3、主动对接各类舆论媒体

　　通过与主流网络媒体问政平台对接、搭建自媒体问政平台、整合吸纳传统问政平台等方式，长沙县近年来逐步建立了包括新闻网站、掌上星沙APP、微博、微信、网络电视台在内的“五位一体”的新媒体传播平台，打造了24小时不关门的“网上信访局”。

　　主动对接红网“问政湖南”等网络平台。红网，号称中国地方新闻网站第一品牌，是湖南省委、省政府重点新闻网站和综合网站，成立于2001年，以“打造以湖南新闻门户网为旗帜的综合网络服务平台”为目标，围绕党委和政府中心工作，发挥网络优势，创造性地开展新闻宣传和经营工作，走出了一条符合重点新闻网站发展的新路子，成为在国内重点新闻网站中唯一一个率先并连续六年实现赢利的新闻网站，成为在全国以及海外颇具影响的中国知名网站。2010年，红网开通了“问政湖南”网络问政窗口，将全省厅局长、区县书记及县长的照片和简历全部贴在上面，以正式对话窗口的形式对外开放，群众可随时在上面发帖、投诉，但各级政府及相关职能部门并未真正授权，对于相关情况也知之甚少。之后便有不少网友在问政窗口提出建议和意见。长沙县委、县政府得知后觉得，可以因势利导，主动了解民意，积极应对处理。县委书记杨懿文认为，该网站虽然并未与政府沟通，也不是长沙县正式的政务平台，但是一定要重视、回复，否则会被认为是对民生、民情的漠视。除红网“问政湖南”外，从2011年起长沙县又先后与人民网“地方领导留言板”、华声在线“投诉直通车”、星辰在线“民生站”等新闻网站问政栏目对接，将其纳入本县网络问政的舆情搜集范畴，县网宣办的工作人员也及时反馈处理相关网络意见。

　　积极开设基层政务微博网。微博平台有媒体属性，媒体的生命力在于受众，拥有多少受众，媒体就可爆发出多少能量。长沙县《星沙时报》的日发行量为5万份左右，《湖南日报》的日均发行量为32万份，《人民日报》日发行量为200万～300万份，央视每天的收视规模为6亿～8亿。放到网络自媒体平台，微博粉丝有5万人，就可视为一份《星沙时报》；粉丝超过30万，可视为一份《湖南日报》；粉丝超200万，堪比《人民日报》；粉丝达到6亿～8亿，则影响力不输中央电视台。

　　公民个人可通过微博、微信等自媒体平台发表声音、吸引受众，政府当然也要与时俱进、站立潮头。长沙县自2013年开通网宣办官方微博“长沙县发布”，两年间粉丝已超2万。“长沙县发布”是隶属于县委、县政府的官方政务微博，各单位、乡镇（街道）、媒体等也都建立了自己的政务微博，如长沙县公安局交通警察大队官方微博“平安365”、长沙县住房与城乡建设局官方微博、长沙县开慧镇人民政府官方微博、星沙新闻网官方微博等。如今，长沙县已基本形成包括县直单位、乡镇街道、社区村委、县内媒体四大板块的基层政务微博网，覆盖县域绝大部分行政区划和行业领域，在网络信息发布、网络舆情监管等领域发挥着重要作用。

　　大力推广掌上星沙APP、微信公众号。创刊于2012年的《星沙时报》是扎根长沙县的一份本土都市报。在网络新媒体已普及的今天，民众通过手机便可免费获得海量资讯，寄望于长沙县居民每人每年花100多块钱订一份报纸已变得不切实际，于是《星沙时报》与长沙县政府于2014年联手推出“掌上星沙”APP，面向全体智能手机用户。作为长沙县本土的手机客户端应用，“掌上星沙”除有推送本地热点新闻等传统媒体功能外，用户还可在此了解本地生活资讯，如打折促销活动、房屋出租信息、招聘求职信息、征婚交友信息等，并可通过该平台随时随地寻找酒店、美食、休闲娱乐等商家服务。县直单位、镇（街道）、县媒体、公益组织纷纷建立微信公众号，打造“指尖上的星沙”。比如，目前已经有“微星沙”“长沙县党员”“长沙县泉塘街道办事处”等40余个官方微信公众号。“星沙时报”影响力进入全省媒体微信公众号前三甲。

　　伴随微信普及，长沙县以微信为平台的网络问政已经不仅限于政府自上而下推广、公众号传播等形式，村级管理人员已经自发通过建立微信群等方式，将“指尖上的网络”应用于村民沟通、村务管理中。白沙镇双冲村村支部副书记H便利用自己建立的两个微信群“美丽双冲”、“双冲支部正能量”，实现了微信平台与工作实际的有效融合。“美丽双冲”微信群接纳村庄中使用微信的全体村民，H常将村支两委的想法发布在群中，供群众讨论、听取群众意见，有些意见是当面沟通时触及不到的，村民都可在此表达出来，使村干部更易了解村民心中最真实的声音，极大地拉近了村委会与村民之间的距离，如今微信群已发展了70多名成员。“双冲支部正能量”则只允许双冲村的党员加入，党员在此展开思想交流，传播正能量，共同学习、探讨、进步，就像在一个虚拟的平台上召开真实的党内支部会。此外，H也会将村庄活动、村庄建设等信息发送到自己的微信朋友圈，起到了很好的宣传推广作用。

　　广泛吸纳电视台、热线电话等传统传媒平台。以往对电视台的区域划分：县电视台只能在县域播放，市电视台只能在市辖区内播放……网络的出现打破了这一界限，电视节目一旦进入网络，便可被传播到网络所能抵达的任何角落。长沙县在探索网络问政的过程中，整合了各类媒体资源，不仅有效利用了网站、微博平台，实践了报纸与APP、微信的联通，而且将电视台“搬”上网，打造了可将长沙县消息传播到全国乃至世界各地的网络电视台（http：//www.csxtv.com.cn）。

　　4、与线下咨政形成有效互动

　　召开网民见面会向网民“咨政”也是长沙县网络问政从线上延展到线下的典型事件。网民本身虽是现实中的公民，但因其网络身份虚拟，所以缺乏现实中的责任意识。若政府以重视态度将网民请到现实中，向其“咨政”，或可重塑网民的责任意识。2014年8月28日，长沙县宣传部组织召开首次网民见面会，认真听取了网民代表关于交通、环境、社会管理等方面的意见。网民言论虽时有偏激，但不是全无道理，若政府能虚心听取，会发现其中不乏有价值的建议。如今，长沙县网民见面会已成功举办3届，网民代表提出的问题都得到了有效解决。由于网民所提问题“事事有处理、件件有回音”，近年来，长沙县网络问政平台中的网民留言数量持续走高，其中投诉、举报类留言占比逐步下降，咨询、建议类留言日益增加。2015年5～7月，红网“问政湖南”窗口的建议类留言已达留言总数的31.78%。

　　从网民向政府“问政”到政府向网民“咨政”，长沙县网络问政已经走到了第二个里程。这期间，网络舆情从意见为主转变为建议为主，政府对待网络舆情的态度也从“听取民众心声”转变为“广集网民智慧”。四年间，曾被长沙县政府视为“冷枪”的网络舆论已被打造为政府的“民间智库”。这一转变是网络问政工作逐步实施带来的改变，也是因政府态度扭转而产生的改变。

　　三、效果：开启政府与民众沟通的窗口

　　1、网络问政有助于信访积案的处理

　　对于信访积案的处理，可视为长沙县网络问政工作的重要成效之一，也是实现线上与线下互动连通的标志事件之一。2014年5月14日，长沙县启动信访积案化解百日行动，到8月31日，长沙县用100天时间化解了62个信访积案，其中网宣办参与了6～7个。长沙县网宣办打造的网上政务平台被称为“网上信访局”，意在通过网络解决群众信访难题。在网络问政工作中，若群众线上的咨询和疑虑得不到回应和解释，就会形成现实的信访，需要更多时间与行政成本去化解。“网上信访局”将问题解决于萌芽阶段，不仅避免了问题的扩大化，而且节省了人力物力，同时为政府赢得了良好的口碑。

　　2、网络问政还可防患于未然

　　网络问政不同于传统问政方式，它不只是社会治理弊病已出现，群众前来投诉时才给予的“治疗”，还包括在舆情监管过程中发现可能引发“病症”的前兆，及时处理，防病于“未病”。“祸患常积于忽微”，长沙县把所有的网络问政问题都视作网络信访问题，认真处理每一件小事，而在解决一件件小事的过程中，规避了“大事件”的发生可能，防患于未然。

 2013 年长沙县获“全国网络形象十佳县（市）”奖奖杯

　　3.网络问政塑造开放高效的政府形象

　　在借助网络问政强化城市治理的过程中，长沙县委、县政府的形象也出现了更新：政府态度更开放、办事更高效。网络形象不仅投射出政府的工作成绩，而且体现了一座城市的“软实力”，其客观反映了各方对城市管理者的认可程度。

　　新华网于2013年5月23日发布了2012年度“中国城市网络形象排行榜”和《城市网络形象报告白皮书（2012）》，长沙县凭借优质的政务微博建设获“2012年度城市网络形象排行榜·政务微博示范奖”，其“网络问政，政务微博”的经验更被收入《中国城市网络形象报告白皮书》；在2014年1月8日发布的“中国县域网络形象排行榜（2013）暨县（区、市）级政府网络履职绩效排行榜”中，长沙县名列“县域网络形象排行榜县市百强榜”，并被评为“全国网络形象十佳县市”（排名第九）；2015年6月30日，长沙县再次以过硬的网络问政成绩位居2014年度“全国县域网络形象排行榜”第九名和《全国城市与县域网络形象报告（2014）》十强。

　　四、点评：传递民意，建言献策

　　1、党和政府需要顺应潮流把握网络时代的主动权

　　网络造就了一个人人有话筒的时代，党和政府需要顺势而为，主动应对、发声，而不是置若罔闻、无所作为。面对来自网络的各种负面舆论和消极信息，各级政府往往处于尴尬被动、不知所措的境地。或是置之不理、听之任之，或是一味封堵、私下搞定。长沙县在网络问政方面的探索努力启示我们：党和政府完全可以并且有能力适应网络时代的执政要求，并且可以通过一系列的制度建设提升网络时代的执政能力和服务能力。观念的调整也将带来政府与民众关系的悄然改变。当政府允许民众通过网络平台参与一方治理，它已经不再将自己视为民众的“家长”、管理者，而是将自己放在与民众平等的位置，视自己为民众的“服务者”。这时，政府的“人民公仆”身份才真正显现，它不再是一个高高在上的形象，而变成了一个脚踏实地做实事、真正为人民服务的角色。

　　2、网络问政是推进基层协商民主的重要方式

　　水能载舟，亦能覆舟。治水之道，在疏不在堵，基层治理之道也在于此。党中央提出要实现“党的领导、依法行政、人民群众当家做主”三位一体的治理体系，着力加强基层协商民主，而网络问政是推进基层协商民主的重要方式。长沙县在网络问政过程中，曾将线上网民请进现实，在交通局长面前指出交通问题：哪条路的信号灯不合理、 理由是什么、如何更改、 是否可行、在互动中解决问题。政府部门的设置有它的理由，而老百姓站在方便实用的角度，觉得这是不太合理的，这时就要从两者之间找结合。沟通的目的就是找结合，而在找结合的过程中，就是在切实推进基层协商民主。

　　3、建立适应网络时代的行政流程

　　面对“四面冷枪”的网络舆论环境，党和政府必须建立一套合理有效的应对方案。长沙县通过设立“工作领导小组”、下发文件保障落实、制定舆情处理流程、完善主动发布机制、线上线下互补互动等方式，开始逐渐化被动为主动，能够有效了解、应对、引导舆论。接下来，居民在网上办理就业、计生、低保等各种事项，政府在网上征集民生实事项目等都会顺理成章地发展，一个适应网络时代的行政流程能更加有效地了解群众的需求和呼声，更好地服务群众，从而进一步密切党和政府与人民群众的鱼水关系。