土地流转：热现象中的冷思考

题记：土地流转是一个经济常态现象，它只能按市场规律产生需求与供给，
人为地加快或放慢都是不符合科学发展观的行为，热炒的背后存在着明显的误区……
　

一段时间以来，中国农村土地流转问题成为国内国际社会普遍关注的热点焦点。理论界有人发微探幽，旁征博引，力主加快；舆论界摇旗呐喊，擂鼓助阵，大炒典型；实践者摩拳擦掌，跃跃欲试，准备接地。“风乍风，吹皱一池春水”，本来是好好的一幅行云流水般的田园风光图，却被搅得“山雨欲来”，让局内人一头雾水、局外人不得要领。其实，我国的土地流转从家庭承包经营制度开始实施起，就一直在进行着，并且1984年中央一号文件明确提出鼓励耕地向种田能手集中，1993年中央十一号文件又提出依法自愿流转的原则，2003年施行的《土地承包法》更专门在第五节中用了12条讲土地流转，这说明土地流转在政策上也一直没有任何障碍。十七届三中全会决定只是重申过去一直坚持的允许流转政策，并没有特别要加快推进的说法。而眼下突然把土地流转问题炒得如此发热，真不知从何说起！勿庸置疑，通过土地流转实现适度规模经营对于优化配置土地资源，加快产业结构调整，加速农村劳动力转移，拓宽农民增收渠道，具有重要的现实意义。但是土地流转是一个经济常态现象，它只能按市场规律产生需求与供给，人为地加快或放慢都是不符合科学发展观的行为，热炒的背后存在着明显的误区。

土地流转热的背后推手

1.加快城市化进程的观念误区。一些人根据“富裕农民就是减少农民”的大前提，从宏观的、理论的和逻辑的角度推理，得出“必须大搞规模化经营把农民挤出土地来适应城镇化进程”的结论。其实，城镇化进程有其自身的客观规律。从世界各国城镇化发展速度看，进入加速发展阶段后全世界平均每年城市化率增长的百分点为0.336，其中发达国家为0.356，发展中国家为0.420。我国从1978年起开始进入城镇化加速发展阶段，比发展中国家晚了28年，比发达国家则晚了近100年，但增长速度却十分惊人。改革开放三十年，我们的城镇化率从1978年的17.9%提高到2007年的44.94%，平均每年增长0.932个百分点，特别是近年我国城市化进程速度更快，2000-2007年间，平均每年增长1.263个百分点。在进入城市化加速阶段后，城市化率提高20个百分点，我们只用了22年时间，而美国用了80多年，英国则用了120多年。我们的城市化已经是大跃进的速度了，再快将危机四伏，更何况我们有一亿多农民进了城，还没有享受到同等市民待遇，城市就已经难以承受了。如果再加大力度地推进土地流转，让100个人的地给一个人去种，那99个人到哪里去？干什么去？世界城镇化进程的经验表明，发达的农业是城镇化顺利发展的重要前提，人口城镇化要与农村经济非农化基本同步，要让农村地区分享现代文明成果，城乡才能不断裂。从城镇化的路径看，世界发达国家的城市化大都经历了三个过程，即城市二、三产业发展的过程、农民变市民的过程和土地用途转移的过程。这三个过程只能按次序依次推进，不能颠倒。而我们的城市化正好倒过来，先扩张城市地盘，再让农民进城，然后发展二、三产业。世界城市化进程中的经验还表明，劳动力的转移首先转移的是劳动生产率为零的那部分农村人口，而对劳动生产率大于零但低于城市的那部分人，则应适度渐进地转移，不可一哄而起，挤破城门。那种强调用加快土地流转来推进城镇化进程,是凭主观意愿的人为干预，是反经济规律的发展路径，必须审慎对待。今天，根据中国的实际情况看，大师级的刘易斯理论也存在着一些值得商榷的盲点：一是传统农业部门并非存在着无限供给的剩余劳动力；二是农业劳动生产率的提高才是转移农村剩余劳动力的基本条件；三是农业自身的发展才是工业发展的重要基础。

2.建设现代农业的认识误区。现代农业是相对于只在一产中做文章的传统农业提出的概念，现代农业是包括农村的一、二、三产业和上、中、下游产业链之间相互联动而形成的完整产业体系。当前，我国农村非农产业比重较低，当务之急是要大力发展农村二三产业，培育农产品加工业和农村服务业，加快构建现代农业产业体系。有人误把现代农业等同于土地规模化经营，这是十分片面的盲人摸象。第一，土地规模经营还只是在一产上做文章，只属于现代农业体系中一产的部分。第二，从日本、韩国和我国台湾的农业发展道路看，在小规模经营的基础上也完全能够建立起发达的现代农业。日本户均耕种面积只有1.5公顷，与美国户均耕种200公顷、欧盟国家20-30公顷相比，属于典型的小规模经营，但是日本农业却实现高度现代化，农业机械化、单位耕地的化肥使用量等多项反映农业现代化的指标均超过欧美。有趣的是，1957年，王震率团考察日本农业，成功引进了手扶拖拉机并加以仿造，提高了中国农民的机械化程度，非常成功。第三，世界各国的农业经济学家经过大量实证研究表明，中国农业生产并不存在明显的规模经济效益，农场规模与单产之间不存在正比关系。也就是说，土地的经营规模和土地的产出率没有关系，只和劳动生产率成正比。对于中国这样一个人多地少的国家，不能片面追求经营规模，应以追求土地产出率为首选目标。现代农业需要规模化，但不一定非得追求土地规模化，服务规模化才是符合中国实际的现代农业之路。近年来全国农机大流动，2008年共有46.7万台收割机自南向北依次推进，使我国80%的农作物实现了机械化收割。这是最成功的规模化服务典型。在坚持家庭承包经营基础上，努力构建以公共服务为主导、合作服务为基础、市场服务为主体的服务体系，提高农业服务的规模化水平，应是中国特色的现代农业之路。中国的现代农业绝不是欧美化的现代农业。否则，我们的基本经营制度就无法坚持，根基就会动摇。

3.根深蒂固的“大一统”与“军事化”的思想误区。自秦朝统一中国以后，在长达2000多年的封建社会里，中国逐渐形成了“多元一体”的“大一统”制度，并使古代中国达到了资本主义前世界农业文明发展的顶峰。“大一统”制度的运行机制，构建成“多元一体”的政府管理模式。辩证地看，强大政府对经济发展具有双重影响。比如，1949年建国后，正是长期在“大一统”制度中形成的民族凝聚力、统一意识和强大的政府传统，使得独立的中国走上一条政府主导型的发展道路。而“一大二公”的人民公社又把这种“大一统”文化观念发挥到极致，物极必反，从而对社会生产力造成极大的破坏。1978年以来，随着改革开放的不断深入和市场化的迅速推进，政府的职能也从计划经济下的“全能型”向市场经济下的“效能型”转变。但中国长期以来形成的“大一统”思想惯性依然在暗中作祟，加上由革命党向执政党角色转换的不彻底，一些领导往往热衷于延袭使用军事化、集团化的领导方式管理农业，喜欢搞大兵团作战。尤其在指导工作的各种文件和领导讲话中大量充斥着世界罕见的军事化词语，导致不少地方运用军事化的行政手段强力推进土地规模化。这也是当前形成土地流转热的重要原因。

4.造政绩与“垒大户”的工作误区。“好大喜功造政绩，锦上添花垒大户”的工作套路长期泛滥，不少县乡干部张口便是“万亩规划”、“千亩大棚”。一些地方强制在大片土地上种植同一种农作物，以显壮观，搞锦上添花，树形象工程。这种连片成块的风气有互相攀比之势，看谁的档次高、规模大，似乎政绩就突出。特别是一些豪华“造城运动”造成惊人的土地浪费。“北京天安门广场是世界上最大的广场”，这个曾经写在教科书中的常识，如今早已成为过去时，“世界最大广场”不断被国内一个个大广场所超越。早在5年前，东北某省中部一个小县城新建的大广场面积达到46万平方米，比天安门广场大出2万多平方米。由此造成严重的土地资源浪费。专家估算，我国城镇土地闲置率至少达43%，如果集约利用，每年可以节约出近60%的耕地占用量。粗放用地导致单位土地面积产出很低，如北京市单位土地面积的工业增加值仅是东京的5%。有关报道显示，通过航片核对，东北某省部分城市，新批建设用地利用率不足50%的竟占16.2%，其中7.2%未动一锹土。土地被大量圈占的同时，工业用地的投资强度低，产出效率低，土地隐性浪费情况严重。必须强调的是，有的地方土地流转不顾群众的意愿和利益，片面强调受让方的利益，采取行政命令的方式，搞硬性捏合或强制收回农户承包地“垒大户”。这样做的目的美其名曰“典型引路”，而事实上许多地方是只树典型不引路，树的典型是绝路，因为典型是集中资源造起来的，别的地方学不来。在土地流转中，一般情况下，出让方大都处于弱势，且人数众多，因而土地流转中利益分配首先应保护出让方利益。国家政策允许流转的目的正是在于让处于弱势的绝大多数农户获取更多的利益，决不是为照顾受让方利益才设置的允许流转政策。如果靠强迫干预向大户集中，不能让绝大多数出让方受益，这就背离了土地流转的初衷。

5.“以乡养城”和“以地生财”的利益误区。当前，土地的非农用途与农业用途之间存在着巨大的利益差，正是靠这种土地价值差，支撑了城市经济的高速发展。随着城镇非农建设用地实行市场化出让，土地出让价格大幅上升，但向农民集体征用土地的补偿标准仍处于很低的水平，土地出让的价格远远高于对农民的补偿。这是新的历史阶段出现的“以乡养城”新形式，是政府“以地生财”筹集城镇建设资金的主要途径，也是农民利益流失最严重的一条渠道。与此同时，一些“土地与资本的结合”、“土地的资本化”、“农村资本时代的来临”等论调也积极配合，频频见诸媒体。资本和权力都对农村土地望穿秋水。有资料显示，1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，而近3年累计即达近万亿元。另据一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上，政府成为土地出让金的“直接受益者”。但有些地方将土地出让金“藏于深闺”，“隐形”于大多数公众的视野之外。一是隐藏地方实际收益。按照规定，土地出让金总额的5%要上交中央财政，但在实际操作中，一些地方“打折”计算土地出让金，以扩大土地出让金在地方上的留成比例。二是隐瞒土地出让金的实际征收情况。一些地方为了追求GDP政绩，盲目招商引资，出台了分期甚至延期支付土地出让金，政府返还甚至代缴土地出让金等优惠政策，使得许多本应在土地动工前缴齐的土地出让金，一直到项目建成后都没有缴清。三是个别官员在土地出让金上“寻租”腐败。近年来，官员利用职务之便为他人减免土地出让金的案件屡见不鲜，已经成为贪官落马的一大类型。

以地生财加速流转的另一种动力来自农民自身，尤其是发达地区或者城市郊区。农民说，改革前在土地上“种粮”，改革后在土地上“种厂”，今天是在土地上“种房”。在耕地上建房出售或出租，这是来自农民自身、的以改变属性的方式流转。在这些局部利益、眼前利益、小集团利益和个人利益驱使下，土地流转自然会暗流涌动。

必须防止的几个问题

1.决不能不顾中国的现实，违背经济规律。土地流转是一个水到渠成的自然过程。土地流转进程大体与四个因素相关：一是与工业化、城镇化水平相关。有研究表明，一个地区农村土地流转的规模大小与该地区工业化、城镇化的发展水平正相关。工业化是这种相关关系的核心，它是土地流转、城镇化的动力源泉，是推动农村土地流转的主导性环境动力。城镇化是土地流转与工业化互动的结果，是工业化吸纳农村劳动力的载体，是农村土地流转释放出的劳动力向工业转移的桥梁。只有城镇有了发达的二三产业，才能吸纳走出土地的农民，土地流转才无后顾之忧。二是与农业生产率水平相关。在提高农业机械化水平，机械替代大批农村劳动力，使农业生产规模不断扩张的条件下，土地流转速度才会加快。三是与农民自身综合素质相关。通过加强村民社区自治和农民在生产经营过程中不断提高依法保护自己的权利、行使集体监督权的能力，可以较好地保障土地流转有序进行。在农民缺乏自我保护能力和不懂集体监督的情况下，土地流转往往会因来自方方面面的干扰而走偏。四是与资本进入农业的速度相关。多种资金进入农业领域，推进农业现代化和产业化，在服务、加工、储藏、流通等方面做足文章，提高生产力水平，从而带动了土地流转。因此，中国的土地流转要充分考虑经济发展的基本规律，要充分考虑中国人多地少、小规模经营的具体国情，要充分考虑家庭承包责任制的基本经营制度，否则，盲目推进，将后患无穷。

2.决不能让外力挤压推进流转。不少地方一谈深化农村改革，就要加快农村土地流转，甚至一些地方和学者提出探讨土地承包经营权的“买卖”问题。我们认为，中国的城乡一体化是一个艰巨而漫长的过程，这就从根本上决定了土地对农民将长期起着生存保障、社会保障的作用。如果农民土地承包经营权被长期转包甚至“买卖”，他们又无法享受健全的低保制度，就可能引发多种社会矛盾。有一种观点认为，农民是土地生产经营的主体，他们在进行土地承包经营权流转过程中，自然是符合经济学中“理性人”的假说，会考虑自己的切身利益。这话看似正确，但无法面对实际生活的严峻。首先，农村土地流转可能会受到外在因素的挤压：一是资本效益挤压，进入农村土地的资本，会以占有最大化的利润为根本出发点，很可能忽略、伤害农民的眼前、长远利益；二是使用不当公权力的挤压，一些地方急功近利，可能因政绩而盲动。二者结合，就会使“根据农民意愿”这一前提大打折扣。其次，可能受到内在因素的挤压。面对资本、权力、自然灾害、人生困境，个体农民很脆弱，容易在眼前难题的逼迫下失去根本而长远的利益。比如，重大自然灾害、疾病等天灾人祸使农民“卖地”，甚至可能为孩子上大学筹集经费而被迫“卖地”，等等。内外挤压下的土地流转都会造成有去无回的“单行道”，农民失去土地，再想拿回来，难上加难。因此，农村土地的流转要从中国现阶段国情出发，在制度设计上一定要防止外力挤压，让“依法自愿有偿”真正落到实处，同时让土地流转价格公平合理，尤其要杜绝为了所谓的政绩与不法商人勾结，利用农民缺乏长远眼光和理性判断能力，诱骗农民流转土地的行为。

3.决不能剥夺农民的发展权。土地经营权是农民获得利益的一个重要渠道，在传统农业地区甚至是唯一渠道。但在土地流转中，一些地方农民的收益权出现了“低位固化”现象，即用流转合同把每亩收益固定在一个较低的水平上，有的合同长达20年。大多数土地流转费不是谈判谈出来的，基本上是比照种粮效益定的。由于分配模式缺少“叫价”、“竞价”环节，农民处在土地流转收益的末梢，与流转公司、种养大户之间未能建立起合理的利益分配机制，出现了“农户得利过小、公司得利过大”的利益格局。在土地流转过程中，必须牢记土地流转的真正目的是为了让出让方（农户）得利，必须维护好出让土地农民的利益。对于土地承包经营权的流转，签订“长期合同”的应在议价时随着时间的推移水涨船高，不能一定十年二十年不变。“三年五年一签”的应在续签合同时重新议定转包价格。对出让土地农民，要保障土地有租赁收益、土地资源利用率提高的收益、务工就业的收益和“项目、基地+农户”的产业增收的收益，留给农民分享利益增长的“活口子”。这是广大农民依靠土地可能获取的最基本的发展权。

4.决不能为子孙后代留下矛盾和隐患。农村土地流转，要解决如何“流得动”的问题，更要解决好如何“流得对”、“流得顺”、“流得稳”的问题。这些问题如果不能妥善解决，就会引发诸多社会矛盾，为未来农村经济和社会发展埋下隐患。因此，一要防止频繁调整承包地。有些地方隔几年就调整一次，造成农村土地承包期不稳定、承包关系变动频繁，从而导致农民土地利用行为短期化，干群关系紧张等问题大量存在。二要把土地流转与新农村建设密切结合。土地流转催生农民生存方式的转变，新农村建设应统筹规划，实现三元互动，逐步完善新农村社区功能。可在居民集中点考虑设立“三个园”：安居园，让失地农民居有住所，养有社保；创业园，引导农民特别是返乡农民工入园创业，为他们提供最优惠的条件，以创业带就业，以就业促增收；培训园，加强对农民的继续教育、终身教育和职业技能培训，进一步开发农村人力资源。三要发挥农民主体作用，让农民积极参与，防止成为“精英俘获”。如在新农村建设中农民旧宅基地的整理，目前大多是“三分天下”，即三分之一土地建房分给农民，三分之一给房地产开发商，三分之一给地方政府搞公共建设。这种流转大都是以政府为主导，应改变这样的状况，让农民充分参与，主导全过程，这样才不会给子孙后代留下难题和隐患。

5.决不能让征地制度“打折”、“缩水”。中国土地的流转由无偿划拨到有偿批租，这是一大进步，大方向是正确的。但批租有两种，一种是拍卖批租，一种是协议批租。许多地方长期以来大都采用协议批租的方式，这种方式给权力和资本都留下不可估量的运作空间，是滋长腐败的温床。近年来，许多贪官落马，问题大都出在批地上。必须建立一套最严格的监管机制，杜绝权力和资本结盟，能采取市场化拍卖批租的，决不能搞协议批租。按照《土地管理法》和《报国务院批准的建设用地审查办法》的规定，涉及征用基本农田，或征用基本农田以外的一般耕地超过35公顷，或征用一般耕地和非耕地总面积超过70公顷的，必须报国务院批准。但在实际执行中，各种违法违规现象较为普遍，主要有两种：一种是“拆”，就是把征地项目拆分报批，如，对于非基本农田，省级政府对耕地转用，最高只可批515亩，如果一个建设项目占地2000亩，有些地方就把征地项目分拆报批，规避中央政府的审批。另一种是“挪”，就是把基本农田的位置给“挪”了。对于涉及的耕地是基本农田的，为了规避审批，有的就通过修改基本农田保护规划，把建设项目占用的基本农田变为非基本农田，然后再把本应报国家审批的转为报省级政府批准。另外，一些地方把耕地占补平衡政策变成圈地的新幌子。耕地占补平衡是我国耕地保护的基本制度。随着监管力度的加大，以往明目张胆占而不补、占多补少的现象有所收敛，但占优补劣现象呈抬头之势，高质量的耕地转作他用，而用等量的低质耕地充数。耕地转为非农用地，一般都在城郊等靠近居民区、耕作方便的地方，而不少新开垦的耕地是位于荒僻之地，交通、水利条件很差，如果没有相应的人力进行精耕细作，不仅粮食产量极低，而且还会面临撂荒的危险。而且，农村剩余劳动力主要向经济发达的城镇转移，这与耕地占补平衡的方向正好相反。易地开荒“有田无人种”困境如果不加以重视和解决，耕地占补平衡的战略将受到挑战。目前，我国的占补平衡政策“只保耕地不保粮食”，只要补的耕地数量充足，产出粮食的增减不直接考核。因此，要警惕耕地占补平衡的“数字游戏”，必须建立耕地占补中的综合效益评估与补偿机制和易地补充耕地的粮食生产考核机制。
(来源：中国发展观察)