快速城市化过程中的城市更新：问题分析与政策建议
文/林家彬
内容摘要：在我国城市化快速发展的同时，以旧城内危旧房改造为核心内容的城市更新面临许多亟待解决的突出问题。主要包括：城市的历史文化风貌受到破坏、未能体现以人为本、不同利益主体之间矛盾尖锐、高强度开发妨碍城市功能的布局优化。本文对问题的原因进行了分析，并提出了相应的改进建议。
我国正处于快速的城市化过程之中。改革开放以来的30年，城市人口从1.7亿增加到接近6亿，平均每年城市人口增加1400万左右。同时，城市建设的规模也迅速扩大。根据《中国统计年鉴》公布的数据，1998—2006年，城镇固定资产投资总额达到41.12万亿元，其中房地产投资达到9.16万亿元。“到处都象大工地”就是人们对此的切身体会。
我国又是一个具有悠久历史的文明古国，许多城市都拥有极富历史和文化价值的历史街区和传统建筑。另一方面，我国在改革开放之前又经历了一段人为抑制城市发展、城市建设停顿不前的时期，使得许多城市的老城区都存在大量需要改造或拆除的危旧房以及私搭乱建房。这些因素共同叠加的结果，使得在发达国家中都非易事的城市更新问题，在我国以更加集中和放大的形式显现出来。本文将对我国城市更新工作中存在的主要问题进行梳理，并对其深层次原因进行分析，在此基础上提出我们的对策建议。
一、我国城市更新工作中出现的主要问题
1、城市的历史文化风貌受到破坏
在第二次世界大战之后，西方国家的一些著名大城市，如巴黎、伦敦、慕尼黑、纽约等，都曾走过一段大规模整容式的“城市更新”之路。其主要手法是，在城市中心大量拆除被战争毁坏或者并未毁坏的老建筑，代之以一幢幢摩天大楼。但是不久人们就发现改造后的城市空间变得缺乏历史感和人性的环境，城市变的索然无味。有学者批评指出，大规模改建摧毁了有特色、有活力的建筑物以及城市文化、资源和财产，也有人将当时的“城市更新”喻为战后对城市的“第二次破坏”。在这种批评和反思的影响之下，大规模改建式的城市更新很快销声匿迹。
但在我国快速城市化的进程之中，西方国家在历史上曾经走过的弯路不仅没有得到避免，反而甚至以更加放大的形式重现。在城镇拆迁达到高峰的2003年，一年共拆迁房屋1.61亿平方米，相当于当年商品房竣工面积3.9亿平方米的41.3%[1]。在大拆大建的过程之中，历史性建筑大量受到损毁，其中不乏具有较高历史文物价值、多位文物和建筑史专家联名呼吁保存的历史性建筑。一些历史文化名城在大拆大建之后，少了最能代表自己城市特色的历史街区，多了“千城一面”、各地风格雷同的新街区，城市的历史文化血脉被割断，城市的个性也极大丧失。这种现象在知识界引起了广泛的担忧，以至于连英国《金融时报》都于2007年6月20日刊发了题为“推土机推走中国文化遗产？”的评论性文章。
2、未能体现以人为本
一段时期以来，我国的旧城改造工作基本采取的是由政府制定规划、由开发商实际运作的方式。在此过程中政府基本没有资金投入，主要依靠开发商的商业开发来实现资金平衡。有时政府甚至还希望从中获取一定的收入。这种做法的结果，导致危旧房改造为开发商所主导，项目能否有利可图成为实施的首要标准，改善居民的居住条件则成为次要的目标。在这种机制的作用下，那些位于繁华地段、人口和建筑密度较低的旧城区由于开发前景被看好而往往被抢先改造，而那些地处僻街背巷、住房困难户和危房户最为集中的迫切需要改造的地段却无人问津。
3、不同利益主体之间矛盾尖锐
在旧城内危旧房改造中，存在的主要利益主体包括：居民、政府、开发商、热心古城保护的团体和个人（以下简称保护人士）。不同的利益主体有着不同的利益诉求，相互之间往往形成比较尖锐的矛盾和冲突。在这之中，由于政府的定位不够清晰，使得开发商与居民、开发商与保护人士之间的矛盾比较突出。由于缺乏有效的对话和协调机制，有时矛盾甚至会激化，达到影响社会稳定的地步。一个明显的事实就是，因拆迁而引发的上访一直在上访事件总量中占有较高的比例。
4、高强度开发妨碍城市功能的布局优化
由于危改项目“原汤化原食”就地实现资金平衡的需要，加上旧城改造的拆迁费用和安置补偿费逐年提高，开发商为了实现项目开发的经济利润，必然导致在旧城内进行高强度、高容积率的地产开发。其结果，大型写字楼、宾馆和商业设施进一步向旧城内集中，使旧城承担了过多的交通、商业和居住功能。这样的功能集中与旧城的历史风貌保护之间存在着深刻的内在矛盾，也给城市的功能布局优化制造了严重的障碍。
二、问题的原因分析
1、政府职责定位不当
不论是低收入阶层的住房保障，还是人类共同文化遗存的保护，都不是仅靠市场机制就可以实现的，必须由政府作为公共利益的代表发挥主导性作用。但是，我国许多城市的旧城内危旧房改造工作在实施过程中未能处理好政府与市场的关系，形成了事实上的以开发商为主导的局面。在商业利益的导向之下，开发利润的最大化成为首要的追求目标，城市风貌和文化古迹的保护以及居民居住条件的改善等公共利益目标都要为其让路。这是我国城市更新工作中存在的诸多问题的机制性根源。
2、旧城改造工作的统筹层次过低
迄今为止，不少大城市的旧城改造工作采取的是以市辖区为单位、区政府直接负责的模式。这种做法虽然有责任主体明确、有利于调动区级政府积极性的好处，但由于统筹层次过低，总体上来看弊大于利。以区为单位的“各自为战”，使得各区只能在辖区范围内解决拆迁安置、开发资金筹集等问题，回旋余地过小而解决难度增大，客观上迫使旧城区的拆迁改造成为高强度的开发行为，使历史文化风貌保护和危旧房改造难以两全。
3、研究基础不足，缺乏必要的技术规范
城市更新问题，是一个涉及到经济、社会、技术、文化、心理等多个领域的复杂问题，需要多方面的深入研究。特别是由于我国处在空前的城市化快速发展阶段，各方面问题的集中显现更加增大了问题的复杂程度。但由于多方面的原因，我国在这一领域的研究基础比较薄弱，对于包括快速城市化过程中城市发展的规律、城市产业发展的规律、城市化过程中人口迁移的规律、大城市内部空间区域的划分与功能定位、城市历史建筑的有机更新与合理利用的方式等问题都缺乏深入的研究积累。著名建筑与城市规划大师吴良镛先生曾经指出[2]：“一个重要原因是我们没能有效地预测城市发展的自身规律，所以总是被动挨打”。
由于研究基础的薄弱，导致了相关技术规范制定工作的滞后。迄今为止，国家相关部门以及各城市政府都还没有制定诸如《旧城区城市设计指南》、《旧城区危旧房修缮技术规范》之类的技术规范，也没有对特殊地区的建筑形式、建筑高度、檐口高度、退线距离、外装修材料和色彩等提出具体管理措施。其结果，使得旧城内的危旧房改造工作处于无矩可循的境地。
4、政府相关部门之间缺乏协调
旧城内危旧房改造工作涉及到多个政府部门的管辖范围，房屋管理、文物、规划、危改办等行政部门均在其中负有相应的职责。但是，没有一个机构能够统筹研究和解决危旧房改造与城市历史文化风貌保护中的相关问题。各部门各自根据自己的管辖范围和工作需要制定政策和规章，相互之间缺乏协调，有时政策之间相互矛盾。在这种分散的管理体制之下，难以形成统一和有效的旧城保护控制体系，很多保护措施难以落实，客观上增加了保护工作的难度。
5、缺乏有效的利益协调机制
旧城内的危旧房改造工作涉及到多个利益相关主体：希望改善居住条件、获得尽可能多的拆迁补偿的居民；希望改善地区整体环境、繁荣本地经济、提高财政收入的地方政府（实际上政府的不同部门也有不同的目标追求）；希望实现开发利益最大化的开发商；希望更多和更完整地保护古都风貌和历史文化街区及建筑的保护人士；等等。这些主体之间由于利益诉求不同甚至对立，因此利益冲突是不可避免的。只有利益冲突得到妥善协调，旧城内的危旧房改造工作才能顺利推进。但是在大多数情况下，沟通和对话渠道并不顺畅，有效的利益协调机制未能建立。其结果，是矛盾的激化屡见不鲜：居民方面的漫天要价和开发商方面的暴力拆迁时有发生；保护人士多方呼吁但经常是投诉无门，只好更多地借助媒体的力量；与此同时一些具有保护价值的历史建筑却被突击拆除。有效的利益协调机制的缺失使旧城内的危旧房改造工作很难推进，即使强行推进也留下很多遗憾和后遗症。
三、若干改进建议
在梳理问题、分析原因、借鉴国际经验的基础上，本文对我国当前的城市更新工作提出如下的改进建议。
1、坚持政府主导、公共利益优先的原则
从公共利益最大化的角度出发，城市更新工作的总体目标应当是，在尽可能完整地保持历史文化风貌的同时，对已不能适应居住要求的危旧房屋进行改造，从而改善旧城内居民的居住条件。无论是城市历史文化风貌的保护，还是低收入居民的住房条件改善，都在相当程度上具有公共产品的性质，单靠市场的力量将会导致投入的不足和目标的扭曲。因此，在推进城市更新的过程中，必须坚持政府主导、公共利益优先的原则。针对迄今为止实际工作中存在问题的反思，这一原则至少应当包括以下内涵。
第一，建立稳定的财政资金投入渠道。这既是体现政府履行其责任的基本要求，也是坚持政府主导、公共利益优先原则的重要保障。国际经验表明，即使在市场经济国家，财政资金也在旧城的保护与更新中起到主导性作用，并有明确的法律规定作为依据。如果缺乏稳定的财政资金投入，甚至寄希望于借助商业开发利益的“资金自我平衡”，则难免出现政府主导被开发商主导所取代、公共利益让位于商业利益的局面。应在城市政府的财政预算中为旧城内的危旧房改造安排专门的支出科目。对于具有重要历史文化价值的保护对象的保护工作，可以申请中央财政的专项补贴。
第二，将旧城内危旧房改造纳入法治的轨道。旧城内的危旧房改造工作涉及的利益主体众多、各主体之间利益冲突尖锐、不同主体的谈判能力相差悬殊，如果没有良好的法治作为保障，极易出现政府部门被强势利益主体所俘获、公共利益受到侵害的情形。因此，需要大力加强与旧城内危旧房改造工作相关的法制建设。要制定专门法规，明确保护对象区域的范围、保护标准、保护资金来源以及政策激励措施等，明确各相关主体的权利和责任；要在深入研究的基础上制定“旧城内危旧房改造设计指南”和“旧城内危旧房改造修缮技术规范”等技术规范，提高旧城内危旧房改造工作的科学性和规范性。
第三，提高旧城内危旧房改造工作的公众参与程度。在社会学含义上，公众参与指的是具有共同利益、兴趣的社会群体对政府的涉及公共利益事务的决策的介入、或者提出意见与建议的活动，也指相关利益群体影响和共同管理与他们相关的发展活动和资源的过程。由此可见，要在旧城内危旧房改造工作中坚持公共利益优先的原则，提高公众参与程度便是题中的应有之义。提高公众参与程度，意味着不仅要满足公众的知情权，还必须通过让公众充分发表意见来深入了解公众的需求，从而保证决策的正确性。同时，这也是争取公众的支持、增加合作、避免冲突的有效途径。而且，这对于促进公众对政府的监督、避免腐败也具有重要的意义。
2、强化政府对旧城内危旧房改造工作的统筹与协调能力
迄今为止的我国城市更新工作中所暴露出的一个重要问题是：统筹层次低、协调能力弱。统筹层次低，表现在旧城内危旧房改造工作是以区为单位进行，由区政府直接负责，结果是拆迁补偿、改造资金的筹集等事宜均在各区范围内“各自为战”，导致改造工作成为高强度的开发行为。协调能力弱，表现在规划、房屋管理、土地、文物、危改办等行政部门各管一摊，相互之间缺乏协调，导致政令之间的冲突和矛盾。针对这样的问题，我们提出如下的改进建议。
第一，提高统筹层次。将旧城内危旧房改造工作的责任主体由区政府变为市政府，由市政府统一在全市范围内制定规划、制定标准、承担支出责任、安排拆迁安置、进行工程招标。区级以下政府根据市政府的统一安排承担实施层面的具体事务。
第二，强化协调能力。鉴于旧城内危旧房改造工作的重要性和复杂性，有必要强化危改办的职能，使其成为直接对市政府负责、具有强力协调能力的办事机构。规划、房管、土地、文物等部门都要派员加入危改办，使大部分操作层面的问题在危改办内部就能得到协调。对于仍然需要政府各部门之间协调的问题，可建立“旧城危旧房改造联席会议”制度，由主管副市长牵头召集，使其成为制度性的协调机制。
3、建立有效的利益协调机制
由于旧城内危旧房改造工作涉及的利益主体众多，不同利益主体之间利益冲突比较尖锐，建立有效的利益协调机制是十分重要的。前面已经提到的强化公众参与，实际上也是构建利益协调机制的一个重要方面。除此之外，这里进一步提出以下的两项建议。
一是建立审议会和听证会制度。审议会制度是在日本被广泛实践的一种决策咨询和利益协调机制。其成员由专家学者和各利益相关方代表组成，一般被定位于某项事务的最高决策咨询机构。借鉴这一模式，可以成立“城市历史风貌保护与旧城改造审议会”，成员由有关专业的专家学者、居民代表、保护组织代表、开发商代表等组成，作为旧城内危旧房改造工作的最高决策咨询机构，审议会所形成的意见和建议具有高度的权威性，行政部门一般应予采纳。审议会的审议过程原则上对媒体公开，以保证其公开透明性，避免被特定利益群体操纵。听证会制度则为不同利益群体表达其利益诉求提供一个更加开放的平台，对于政府部门的决策可以起到重要参考作用，同时也有助于公众对政府决策意图的理解，提高决策的权威性。因此，对于旧城内危旧房改造工作的重大决策，在其最终决定之前都应举行听证会进行听证。
二是建立申诉受理与裁决机制。从国际经验来看，对于涉及民众切身利益而又容易出现利益冲突的领域，一般需要通过建立申诉受理与裁决机制来作为最后的协调与救济手段。而旧城内危旧房改造正是这样的一个领域。可以考虑采用以下的做法：若当事人对行政部门的决定不服时，首先可以申请行政复议，由作出决定的行政部门的上级部门给出复议意见，复议意见同时应向社会公布；若当事人对复议意见仍不服时，可向设在市人民法院的专门法庭申请裁决。该专门法庭可尝试引入陪审员制度。专门法庭的裁决为最终裁决，有关当事各方均须遵照执行。
4、创造有利于社会力量参与的制度环境
政府必须在旧城内危旧房改造工作中起主导作用，并不意味着政府必须事必躬亲、包办一切。政府的主导作用应主要体现在制定政策、标准和规划，以及筹资等方面。而具体的实施层面，则应当鼓励社会力量的参与，以达到引入市场机制、提高效率、弥补政府能力不足的目的。对于国际上已有成功尝试的公私合资专业化投资公司、区划奖励制度、开发权转移制度等相关制度创新，应积极加以研究，根据我国国情加以相应的适应性改进，并尝试运用于我国的旧城内危旧房改造工作之中。
（来源：中宏研究平台）
