在深化改革中化解半城市化问题
文/余晖（综合开发研究院(中国·深圳)
经过30年改革开放，我国城市化水平显著提高，城市化率从1978年的不足17.92％，提升到2007年的44.90％。据世界银行估计，未来15年内中国平均每年约有2000万农民进入城市。到2020年左右，中国的城市化率有望达到60％以上，进入城市化中后期。然而，在城市经济快速增长，人口迅速聚集，城市化发展取得举世瞩目成就的同时，与之相伴的矛盾也暴露出来，表明我们仍处于城市化进程中的“半城市化”状态。
一、何谓“半城市化”
“半城市化”源自地理学的概念，强调的是农村地区向城市化地区转变过程中的一种过渡性地域类型。早在20世纪50年代，戈特曼(Jean Gottmann)在其大都市带理论中就提到了这种类型独特的地区，他认为其特征是“处于城市之间的非城市用地，也并非传统意义上以农业经济活动为主的乡村地区，而是以与城市不同的景观和产品同城市密切地联系在一起，同时获得来自于中心城市的各种服务的所在。”1987年，McGee在研究亚洲发展中国家的城市化问题时，也发现了一类分布在大城市之间的交通走廊地带，与城市相互作用强烈、劳动密集型的工业、服务业和其他非农产业增长迅速的“半城市地区”——他借用印尼语将其称作“Desakota”(desa即乡村，kota即城镇)。
城市化是一项涉及经济、社会与生态等方方面面的系统工程，前提是城市或地区创造了更多的就业机会，农村人口转移到城市，在城市定居和工作，政府提供城市基础设施、住房、教育、社保和医疗等公共品，城市用地、商业用地增加，一部分土地的用途发生转换。
“半城市化”是相对于“城市化”而言的，是一种不彻底的城市化状态，这种不彻底不仅仅表现在地区景观和空间结构方面，还广泛存在于城市化进程中的社会经济领域，集中体现为，产业结构和就业构成的非农化水平已相当高，但城市社会、管理和文化系统相互脱节，缺乏整合。
二、我国的半城市化现象及成因
我国城市化进程中的突出问题表现为工业化经济发展与城市功能缺位的矛盾，经济城市化发展与社会城市化不足的矛盾。
1、人口的“半城市化”。首先是流动人口的身份和待遇问题。目前，中国85％左右的流动人口是农村进城务工劳动力。这些农民工虽然长期在城市从事产业劳动，但身份仍是农业户口，为城市发展做出贡献却不能参与成果分享，在居住、医疗、社会保障、子女受教育等方面享受不到与城市居民的同等待遇，他们的生活一半在城市，另一半其实仍在农村。针对北京市农民工的一次调查显示。农民工生病以后，59.3％；的人忍着不花钱看病，另外40.7％花钱看病的人平均支出是885.46元，而其所在单位为其看病的平均支出却仅有72.3元。不足实际看病费用的1／12。其次表现为城市新居民与社会的融合问题。大量进入城市的农民并未真正融入城市生活，这包括部分“城中村”的原村民，他们身份虽已成为城市人口，但长期以来习惯坐享“出租屋经济”的收益，缺乏就业的压力和动力，其依赖土地生存的生活方式并未发生根本改变。
2、市政功能的“半城市化”。这在城中村尤为突出，城中村内的社会管理与“外部”的城市管理构成明显的“二元结构”。深圳、广州等地城中村基础设施与城市市政配套脱节，市政水电管网、道路修到村口就打住；城中村建设达不到城市建设的标准，建筑密度通常远高出规范小区的30％～40％，村内道路狭窄，安全隐患大，“脏、乱、差”成为顽疾。深圳等地的“村改居”虽然在行政建制上已经成为城市区域，但在城市规划、城市建设方面离城市化的要求还相距甚远。
3、社会公共服务的“半城市化”。按户籍人口规模决定的行政管理体系和社会公共服务体系，因事权、财权与社会经济发展水平不匹配，而无法满足吸纳了大量外来人口的城市实际需求，这在本外地人口倒挂的地方尤显突出。以东莞为例，其所属的长安镇总人口64万人，其中外来人口占92.32％，GDP133.7亿元，均超过三亚市，显示其经济实力和人口规模已达到甚至超过了内地的中小城市，但仍采用农村型小城镇管理体制，所配置的教育、治安、医疗、环保等各种社会性基础设施均极为短缺。各镇区通常不得不各自为政进行配套，这样不仅导致重复建设，又通常达不到公共服务供给的经济规模。
笔者曾对珠三角新兴城区的“竞争力”与“和谐度”进行研究，从经济发展、城市功能、社会和谐三方面，选取若干指标来度量新兴城区的发展状况。发现某些城区各方面的发展不均衡，虽然经济和产业发展已具有较强的竞争力，就业的非农化程度很高，但在城市功能或是社会和谐方面却相对落后。如佛山的南海区在珠三角22个新兴城区里，经济发展指数名列第六，而体现公共福利、生态环境、社会治安水平的社会和谐指数仅列第十八；东莞的石碣镇经济发展指数名列第四，而城市设施指数仅名列第十五(参见表1)。这反映出我们不少城区并不具备与其经济或产业人口规模相匹配的城市公共服务和配套能力，呈现半城市化特征。
导致我国半城市化问题的原因是多样的，其深层次原因是多项政策和制度复合作用的结果。
一是城乡二元管理体制的制约。人口的二元身份、二元待遇，导致流动人口与户籍居民即便生活在同一城市区域中，也形成相对隔离的两个群体，在经济利益、社会交往上形成两个互不相同的社会形态，造成心理与文化上的隔离。在城乡二元土地所有制下，城乡建设用地管理被人为割裂开来，政府通常将农村的公共基础设施和公共服务的配套、规划和管理责任推卸给乡村，形成了城乡公共设施和服务水平的落差。
二是行政区划和行政管理制度的制约。我国现行的地级市设市标准仍沿用国发(1993)38号文件，主要以户籍人口规模作为标准，这种设市标准与目前中国经济相对发达地区大量吸引外来产业人口的现实不符。现行的设市标准和城市管理职能，都不利于城市根据有效管理人口的实际情况来制定相应的城市财政投入、建设、各项职能管理的规划和政策。
三、应对半城市化现象的国际经验
“半城市化”是世界各国在工业化、城市化过程中的普遍现象，主要是在产业发展、用地形态转变等因素的驱动下，大量流向城市的农民和国际移民，受劳动技 能、知识结构、文化差异的影响，工作条件和待遇较低，在生活方式和习惯上不能马上融入或适应城市社会。第一次“全球化”浪潮后，巴西、墨西哥等发展中国家“巨型”城市里的贫民窟便是典型。为此许多国家都先后出台政策解决叫“城市化”引起的问题。
日本实行流动人口登记制度，以保证移民享有基本的公共服务和社会保障。跨越市区町村界限的人口，在迁动14天之内须向迁入地政府有关部门登记，各地政府根据记录，制定人口流动管理和服务计划，包括提供儿童的义务教育、对贫困家庭的食物补贴、国家提供的医疗服务，并根据居住的年限，分别提供短期性和长期性社会福利保障等。
在韩国，政府制定了一系列政策来加强城市人居环境建设和提高城市吸纳人口的能力。在新城市建设中，韩国注意发挥地理优势，按照现代化、高标准规划建设，城内商店、学校、医院等生活服务设施布局合理、服务方便，同时加强政府监督管理，减免新城市税负，营造舒适、卫生的城市生活环境，兴建价格低廉的公寓住宅，目的就是确保新城市真正具有吸纳能力。
巴西实施土地改革和家庭农业支持计划，解决工业化、城市化过程中的贫困化问题。20世纪90年代以后，巴西政府重新审视城市化发展思路，旨在高城市化率基础上反哺农村，出台了一系列政策，重点解决贫困问题，尽量把农民稳定在土地上，防止农村人口向大城市的过度流动。1995～2000年，巴西政府通过没收非法土地、收购土地、开垦新地等措施，向无地农民提供了1894万公顷土地和103亿雷亚尔的贷款，安置了48.2万农户。
相对于其它一些国家，中国的半城市化现象更为突出和复杂，除受经济结构、用地形态、社会生活方式的变化等因素影响外，中国的“半城市化”受政策及体制因素的影响更大。目前，中国已进入城市化率40％～60％的城市化峰速发展阶段，处于城市化发展的关键时期，如不正视“半城市化”产生的种种负面影响，将不可避免地危及社会的和谐，阻碍城市化的延续。因此，我们有必要借鉴各国的经验，尽早改革和制订相关政策，防止步入“半城市化陷阱”。
四、防范“半城市化陷阱”的政策建议
化解半城市化问题的关键是解除管理体制的束缚。要冲破现有管理体制下形成的地方利益、群体利益等重重阻碍，深化城乡二元户籍管理体制、二元土地管理体制、城市设置标准、城市管理体制等配套的制度改革，使之适应中国城市化、社会经济发展的要求。为此，笔者建议：
1、把流动人口管理政策纳入全国城市发展战略。借鉴国际组织提倡的发展中国家流动人口管理经验，我们应高度重视农村人口向城市迁移的积极作用。要充分认识到，农村人口向城市迁移是发展中国家城市化进程中的一个长期特征，必须将流动人口管理政策纳入到整个国家的城市发展战略中去。需要对农村人口向城市迁移的经济和社会影响进行统筹考虑，需要迁出地区和迁入地区达成适当的协议，也需要民间组织、学术机构和媒体的共同参与。同时，要收集和完善农村人口向城市迁移的相关数据，积极利用各类平台向外来劳工提供有关城市地区经济及社会情况的信息，包括获得就业机会的信息等。
2、全面推行“居住证”制度。按照传统的思路，逐步增加户籍人口比重、行政审批入户以实现城市人口数量增长并控制质量，是有局限性的，因为按照目前增加户籍人口的思路，能够提供和实现的户籍增量相对于入户需求总是不足的。借鉴国际做法，可逐步在全国建立“居住证”制度，面向所有居民设定居留标准，对达到居留标准的人，政府必须接受其城市居留成本，并提供城市政府福利。这种面对所有居民的标准可以保障城市人口质量、保障机会均等。深圳和上海等地已在试行的“居住证”制度有类似的改革含义。通过入户政策和居住证制度“两条腿走路”，既可以加速户籍人口的增长，又可以对人口增量实施有效的质量和数量控制。
3、强化城市市政管理和市政服务的职能。庞大的流动人口已经改变中国的人口格局，对传统的属地化管理机制形成冲击。新的人口格局要求各级政府不仅要为城市户籍人口提供公共服务，也要考虑为城市流动人口提供同样的公共服务，履行应有的政府职能。应将城市有效管理人口(而不仅仅是户籍人口)纳入城市资源分配和服务对象，通过相应的机制调整，强化城市市政管理和市政服务的职能，鼓励城市有序地吸纳外来工，逐步建立惠及所有户籍居民和非户籍人口的城市公共服务体制和制度，改变片面强调城市“行政经济区”功能的状况。
4、修订设市标准，赋予城市相应的行政管理权限。要根据中国的现实情况，以城市常住人口为基础，科学划定设市标准；城镇行政管理级别的确定要充分考虑地方的经济与人口规模，并赋予相应的管理事权与配套资源。同时，要积极推进政区管理模式由广域型向城市型转变。在美国，县与城市之间一般不是行政隶属关系，二者之间是职能分工的关系，这有利于最大限度实现辖区范围的统筹规划。而中国目前城市设置采用的是广域型行政区划，是市领导县，或是撤县设市。若调整成城市型行政建制，可增强市一级的统筹协调能力，有效改善二元土地结构等问题。
我国工业化、城市化发展到今天，已经到了制度破冰的时候了。这些改革固然无法在短时间内一步到位，彻底消除半城市化问题，但是却可能极大减少这些摩擦。
（来源：开放导报）
